来源：新土地规划人 2020-4-13
作者：王朝宇、方亮斌等
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2019年5月，中共中央、国务院印发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称《若干意见》），正式确立了“五级三类四体系”的新时期国土空间规划体系，并将其作为国家空间发展的指南、各类开发保护建设活动的基本依据，实现“多规合一”的核心抓手。
当前，各地国土空间总体规划编制已全面启动，在国土空间规划体系中专项规划体系如何构建亟待进一步探索。本文从国土空间规划体系视角，分析专项规划的基本效用与现状问题，提出专项规划体系构建的思路，以更好地落实总体规划指导和管控要求，传导至详细规划保障专项落地。
01.国土空间规划体系下专项规划的基本效用
《若干意见》明确提出，“专项规划是指在特定区域（流域）、特定领域，为体现特定功能，对国土空间开发保护利用作出的专门安排，是涉及空间利用的专项规划。国土空间总体规划是详细规划的依据、相关专项规划的基础；相关专项规划要相互协同，并与详细规划做好衔接。”“相关专项规划要遵循国土空间总体规划，不得违背总体规划强制性内容，其主要内容要纳入详细规划。”
在国土空间规划体系中，专项规划的界定范围更广也更为明确，既包含跨行政区域成片开发的特定区域国土空间规划，特定流域的国土空间规划，又包含涉及空间利用的某一领域如交通、能源、水利、农业、信息、市政等基础设施，公共服务设施，军事设施，以及生态环境保护、文物保护、林业草原、海岸带、海岛、自然保护地、矿产资源等专项规划。
从《若干意见》对专项规划的定位来看，在国土空间规划体系中，专项规划需要发挥好以下几个基本效用：一是支撑性，在符合同级国土空间总体规划要求的基础上，对总体的引导和管控做好专门的落实细化与支撑，对特定的功能区域做出专门的空间保护利用安排。二是协同性，国土空间总体规划为各专项规划提供了共同的依据，各专项规划需要服从国土空间总体规划的统筹，提出专项发展的空间诉求，将不同职能部门的专项发展诉求进行转译落实到空间。三是传导性，将国土空间总体规划中特定功能空间细化安排后传导至详细规划，加强对详细规划中专项设施配套及用途管制的总体统筹。
02.原规划体系中专项规划的地位及作用
在城乡规划体系中，专项规划的法律地位不明确，偏重于解决城市内部设施配置的技术协调问题。根据《城乡规划法》第二条“本法所称城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。”“城市总体规划、镇总体规划的内容应当包括：城市、镇的发展布局，功能分区，用地布局，综合交通体系，禁止、限制和适宜建设的地域范围，各类专项规划等。”可见，专项规划在城乡规划体系中从属于总体规划的内容体系，并未作为城乡规划体系中独立的组成部分。同时，在城乡规划体系中，由规划主管部门主导编制的专项规划更为集中于解决城市内部的市政设施、公共服务设施配套等技术协调的问题，在空间布局上有一定的引导，但在缺乏有效的用地保障和实施路径的条件下，应对各职能部门专项的空间发展诉求难免显得“力不从心”。
在土地规划体系中，专项规划过于单一，偏重于解决国土部门内部工作实施问题。《土地管理法》明确了土地开发利用实施规划、计划制度，为了实施土地利用总体规划，国土资源主管部门可以会同有关部门编制和实施土地整治规划等专项规划，规范有序推进高标准农田建设、城乡建设用地增减挂钩、工矿废弃地复垦利用和城镇低效用地再开发等各项土地整治活动。在土地规划体系中，专项规划主要为单项用地的利用规划或为解决土地的开发、利用、整治、保护中某一单项问题而进行的规划，更注重在国土资源部门职能范围内如何促进土地利用总体规划的落地实施，对各职能部门专项领域的发展诉求提供用地保障，但缺乏空间布局的引导。
03.国土空间规划体系视角下专项规划的现状
（一）专项规划类型多、领域广。《若干意见》明确了专项规划既包含海岸带、自然保护地等专项规划及跨行政区域或流域的国土空间规划，又包含涉及空间利用的某一领域如交通、能源、水利、农业、信息、市政等基础设施，公共服务设施，军事设施，以及生态环境保护、文物保护、林业草原等专项规划。国土空间规划体系下的专项规划的范围突破了城乡规划体系聚焦城市内部的范围，也突破了土地规划体系聚焦国土职能内部的范围，专项规划的数量更多、领域更广。因此，在国土空间规划体系中，国土空间总体规划对各专项规划的统领作用尤为重要，需要以国土空间总体规划为统一引领和共同依据，建立统一的专项规划源头管控机制。
（二）专项规划编制主体多元。从专项规划编制主体来看，主要包括自然资源主管部门单独编制、专项职能部门单独编制及自然资源主管部门和相关部门共同编制三种模式。因专项职能、编制主体多元，涉及自然资源、交通、能源、水利、农业、教育、医疗、环保等多个部门，而以往的专项规划因缺乏共同规划依据的约束，导致各专项规划目标年限、底图底数差异较大，后续也难以协同实施。因此，在国土空间规划体系下专项规划体系的构建中，需要明确国土空间总体规划的空间约束力，建立专项规划全流程管控机制，加强标准控制。
（三）专项规划层次多、深度不清。专项规划的层次不明确、规划深度不一、缺乏统一的规划底板，导致各专项规划间、专项规划与详细规划间相互“打架”，在总体层面各专项空间需求缺乏保障，在细部层面专项规划内容难以落实。在国土空间规划体系中，总体规划需要在总体层面统筹和平衡好各专项规划的空间需求，详细规划需要在细部层面做好“多规合一”，保障各专项空间需求在建设工程项目审批过程中有效落地。因此，在专项规划体系构建中，需要厘清专项规划编制层次，明确不同层次的深度，以更好的落实总体规划引导和管控要求，将专项空间诉求传导至详细规划落实。
（四）专项规划实施传导路径不清。各专项规划有明确、具体的实施主体，并以重点项目建设为具体抓手推动规划实施。而在以往的城乡规划体系中对各专项规划侧重技术协调，土地规划体系侧重建设用地保障，难以对以项目建设为导向的专项规划实施形成强引导、强约束，出现总体规划被专项规划“冲击”的现象。因此，在国土空间规划体系中，需要明确总体规划保各专项规划的“空间权”、详细规划保各专项规划的“落地权”，总规、详规之外的空间形成“强约束”的专项规划实施路径。
04.四国土空间规划体系下
专项规划体系的构建思路
（一）加强统筹，源头控制。国土空间规划的核心是空间权益的分配与再分配，在国土空间总体规划需要加强对各相关专项领域的空间需求统筹和综合平衡，保障各专项领域的“空间权”，以“统一空间管控、统一规划底板、专项目录清单”做好源头管控，统筹各层级涉及空间的专项规划编制范畴，清单内的专项规划编制必须遵循总体规划的引导和管控要求，以同级国土空间规划成果作为规划底板，以保障各专项规划在“空间权”内做好专项空间安排。结合国土空间总体规划管控内容，针对市县国土空间规划，可构建“两级六类”专项规划体系。
（二）区分类型，做好衔接。《若干意见》明确，“不在国土空间规划体系之外另设其他空间规划。相关专项规划的有关技术标准应与国土空间规划衔接。”在专项规划体系构建中，需要重点理顺以下几类规划在国土空间规划体系中的关系：一是近期建设规划，可结合土地储备/整备，编制土地储备/整备与近期建设专项规划。二是“三旧”改造、城市更新类规划，市域或片区尺度的改造规划归为专项规划，由各地市根据实际情况进行选编，单元尺度的改造规划，纳入详细规划体系，探索建立存量地区详细规划编制方法及管理机制。三是新区、开发区等特定区域的国土空间规划，归入专项规划体系，由各地根据实际情况进行选编。四是城市设计类，城市总体、特定功能地区尺度的归为专项规划，重要节点尺度的空间形态、高度体量、风貌特色、交通组织等的控制引导内容纳入详细规划。五是土地供应、土地利用等各类土地计划，不纳入专项规划体系，作为各级各类国土空间规划实施的重要手段。
（三）对应事权，明晰深度。特定功能地区的规划由自然资源部门牵头组织编制，涉及空间利用的某一领域专项规划由所在区域自然资源主管部门或相关行业主管部门牵头组织编制。各专项规划编制内容需要与各部门事权相匹配，在同级国土空间总体规划明确的“空间权”内进行编制，各部门事权内涉及空间的应尽可能在专项规划中得到对应，超出部门事权的空间内容尽量不编入该专项规划中。自然资源主管部门可通过制定专项规划编制要点，理清各类专项规划之间事权边界，界定各层级专项规划编制内容与深度，明确同级国土空间总体规划到专项规划“条文、结构、指标、底线、用途管制、名录、边界、位置”的传导要求，在细部层面发挥好详细规划“多规合一”作用，保障各专项规划的“落地权”。
（四）过程管理，标准控制。建立专项规划编制及实施管理全过程管控机制。在编制前，根据专项规划编制清单，由自然资源主管部门，统一制定重点专项规划编制指南，在指南中对规划编制要点、落实总体规划的管控要点（含传导规则）、专项规划涉及空间的编制成果标准等进行规定，作为技术审查、行政审查的依据；在编制中，建立专项规划定期协调机制，加强与有关国土空间规划的衔接；在编制后，建立专项规划合规性审查机制，加强与“一张图”核对，先经第三方机构进行合规性审查后，由各级国土空间规划委员会审议，批复后纳入同级国土空间基础信息平台，叠加到国土空间规划“一张图”上。
（五）区分年限，明确时序。对于对国土空间总体规划开发保护格局产生重大影响、在发改部门发展规划中有重点项目库管控的综合交通、产业布局等专项规划建议编制年限与国土空间总体规划相一致。对于资源开发利用、整治修复类等在国土空间规划中规模指标、布局引导较为明确的专项规划，规划内容应以总体规划实施为导向，偏重近期行动建设，着重以五年规划为主。
（六）完善法规，规范引导。在省国土空间规划条例及地方国土空间规划条例中，明确专项规划编制、审批、实施管理要求。制定省、市《专项规划编制审批及实施管理办法》，明确相关工作程序及相关部门工作职责。制定专项规划编制指南，明确专项规划编制范围、编制内容、编制成果规范。结合国土空间总体规划内容制定《专项规划落实总体规划要点》，明确各类专项规划落实总体规划的传导规则、传导具体内容，作为专项规划审查依据。
