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对话上海交通大学特聘教授陆铭:推进新型城镇化建设也需解放思想

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来源:中国建设报 2020-04-17
                                    作者:高洋洋
4月9日,国家发改委发布《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》(以下简称《重点任务》)明确,督促城区常住人口300万以下城市全面取消落户限制,推动城区常住人口300万以上城市基本取消重点人群落户限制,鼓励有条件的Ⅰ型大城市全面取消落户限制、超大特大城市取消郊区新区落户限制。此外,《重点任务》还提出加大“人地钱挂钩”配套政策的激励力度、提升中心城市能级和核心竞争力、改革建设用地计划管理方式等内容。
上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授陆铭接受中国建设报记者专访时表示,目前我国户籍制度改革正在加快速度、循序推进,未来户籍制度转为人口居住地登记制度是大势所趋;在城市群发展上,需顺应经济发展规律,提高中心城市能级,然后带动并辐射周边地区;对于土地制度改革,还应解放思想,让建设用地增量与人口流动方向相对应,让改革更符合经济社会发展规律。
户籍制度转为居住地登记制度是大势所趋
中国建设报:户籍制度改革一直是人们比较关心的话题,您如何看待《重点任务》中关于取消落户限制部分的内容?
陆 铭:总体来看,户籍制度的改革正在逐步加速推进,近两年尤其明显。同时,户籍制度改革也在按城市规模循序推进:城区常住人口300万以下的城市全面取消落户限制,鼓励300~500万的Ⅰ型大城市有条件的全面取消落户限制、超大特大城市取消郊区新区落户限制,力度明显加大。
《重点任务》提出,推动常住人口300万以上城市基本取消重点人群落户限制,并对“重点人群”进行了明确界定——进城就业生活5年以上和举家迁徙的农业转移人口、在城镇稳定就业生活的新生代农民工、农村学生升学和参军进城的人口。也就是说,要加快长期生活和工作在大城市的存量人口户籍制度改革。对于超大特大城市和Ⅰ型大城市,依然强调稳定的就业和居住年限两个落户标准,这有利于低教育水平群体特别是农民工群体的落户。需要特别注意的是,虽然文件中把“个别超大城市”(一般理解为北京和上海)排除在外,但户籍制度转为人口居住地登记制度是大势所趋,所以这类城市也应为未来人口逐渐自由落户做好准备。
中国建设报:与之前的“突出抓好在城镇就业的农业转移人口落户工作”相比,《重点任务》明确“提高农业转移人口市民化质量”。在提高市民化质量方面,哪些内容值得关注?
陆 铭:第一,应该重点关注“督促”这个词,督促除个别超大城市外的一些城市坚持存量优先原则,取消重点人群落户限制,可见中央层面改革户籍制度心切。
第二,《重点任务》还提到了落户的便捷性、基本公共服务的覆盖、职业技能培训以及“人地钱挂钩”配套政策的激励等。其中,由于《重点任务》的重心依然在加快推进户籍制度改革,如果有人在推进过程中暂时还无法顺利落户,那么也要推动城镇基本公共服务覆盖这些人。同时,对于吸纳外来人口众多的地区要加大建设用地指标,并将新增指标与吸纳落户数量挂钩。
第三,土地制度改革方面也有很大进步。比如《重点任务》提到,维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权,按照依法自愿有偿原则,探索其转让上述权益的具体办法。这意味着宅基地使用权可有偿、自愿转让的改革已提上议事日程,接下来将探索具体方案了。
 
城市群内部不能“撒胡椒面”式发展
中国建设报:“人地钱挂钩”政策已提出多年,为什么此时提出要加大这方面的激励力度?
陆 铭:“人地钱挂钩”政策关系到户籍制度改革、财政转移支付、建设用地指标配置等一系列事情,它的推进需要一个过程。此时强调加大激励力度,可能有两个原因:第一,前两年跨地区建设用地指标交易推进得并不顺利,一些人口流入地包括一些大城市和特大城市,并没有大力积极吸纳外来人口、改革户籍制度,所以相配套的建设用地指标置换也没有太大推进。第二,本身今年经济增长压力加大,新冠肺炎疫情又对经济增长产生了超预期的负面冲击,因此在收入、就业等方面都面临巨大挑战。通过土地、户籍的综合配套改革,提高资源配置效率,能对推进城镇化建设和缓解经济下行的压力起到综合作用。
中国建设报:在城市群发展方面,主要负责的国家部委除国家发改委外,今年新增了自然资源部、住房城乡建设部、工信部等5个部委。这一变化对我国城市群建设有什么影响?
陆 铭:我国的管理体制是“条块结合”,城市群建设属于“块”,城市群建设中涉及的跨地区资源配置则和“条”相关。比如城市群建设中的交通基础设施一体化、不同城市间人口的流动以及土地资源优化配置等,这些都是在部委的“条”线上进行管理和规划,如果离开这些“条”线的配合,城市群的建设就缺少了具体的抓手和推动力。这次明确上述部委的相关职责,有利于提升城市群建设的效率和协调性。
中国建设报:明确“提升中心城市能级和核心竞争力”也是《重点任务》的一大亮点,在这方面您怎么看?
陆 铭:对于城市发展,过去一直存在的“均匀分布”观点在近些年已出现了变化,比如开始重视提升城市群的作用、改变之前“撒胡椒面”的政策导向。不过城市群内部的中心城市与周边城市之间的关系又该如何处理?有观点认为,城市群内部要控制中心城市的规模,通过产业转移、人口疏散发展其他周边城市,这样既发挥城市群承载经济和人口的作用,又在城市群内部达到了所谓的协调和均衡发展。而按照经济发展的规律,城市群内部不同规模的城市之间是有协调作用的,在发展城市群的同时会同步出现中心城市,可通过进一步增强中心城市的激化作用和经济发展引领作用,让其与周边中小城市连片发展、高效集聚,再逐渐形成都市圈。《重点任务》明确“提升中心城市能级和核心竞争力”,相当于回应了后种发展模式。
 
吸纳人口数与建设用地指标应成正比
中国建设报:3月初,国务院将部分农用地转为建设用地审批权下放给省级政府;《重点任务》也提出,分步实现城乡建设用地指标使用更多由省级政府负责。如何看待建设用地审批及使用权的下放?
陆 铭:建设用地审批权的下放,包括对于基本农田有条件的占用权下放,总体上是土地管理制度灵活性的表现。同时,刚才提到要让建设用地的增量与人口流动方向对应起来,吸纳转移人口多的地区应拥有更多的建设用地。从这个意义上看,建设用地审批权的下放符合改革方向。
但实际工作中容易碰到一些矛盾,以轨道交通建设为例,如果沿线是基本农田,是否可以开发利用沿线的土地?土地指标是否可以从人口流出地调用?所以一个很重要的矛盾就是,中心城市到底可不可以较自主灵活地占用基本农田。我认为应该解放思想,保护基本农田应该在全国范围内统筹考虑,而不是在单个城市。
中国建设报:《重点任务》提出“探索建立全国性的建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制”,这一机制有什么意义?
陆 铭:为什么要强调“全国性”?因为目前我国大量人口是跨省流动,这必然导致转移人口家乡宅基地及建设用地等的闲置。一边是人口流入地土地指标紧缺,一边是人口流出地建设用地闲置。为高效利用土地,可以将人口流出地的建设用地转化为农业用地,再通过交易将建设用地指标转移给人口流入地。需要注意的是,不能把放弃土地作为农民在人口流入地落户的前置条件,一定要在自愿和有偿的基础上进行,这样也能减轻农民落户的经济压力。
同时,在探索这一机制的过程中,还应将焦点放在宅基地上。目前,农村宅基地仅允许在集体组织内部进行转让,但对于人口负增长、宅基地已经出现大量闲置的地区,这一做法毫无意义。《重点任务》提出要探索进城落户农民宅基地使用权转让的办法,说明已经意识到土地制度改革落后于人口跨地区流动的趋势,期待接下来的改革能有所突破。但在取得突破之前,最重要的还是解放思想,人口跨地区流动和在少数地区集中是一个长期的和符合经济社会发展规律的趋势,如果忽视这一点,相关改革可能会难以推进。
 
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