面向实施的超大城市体育专项规划方法研究

来源：规划头条君 2016-11-11
　　我国长期以来存在着公共体育设施管理建设打架，规划实施性差等问题。本文探索超大城市体育专项规划在规划编制体系、规划内容、指标体系、平台建设等方面的规划方法，提高超大城市体育专项规划的科学性和实施性。
1现实问题：现有专项规划方法难以引导体育设施合理设置
1.1 既有的衡量指标难以反应体育设施现状服务水平
　　城市规划采用体育用地指标来衡量城市体育设施的配置水平，控制和管理未来体育设施的规模和布局。但国内的超大城市通过多年的建设，特别是大型综合性运动会的举办，市级和区级体育设施已经较为完善，单纯使用体育用地已经难以客观反映体育设施现状水平和引导未来规划建设。
1.2 既有的规划内容难以应对体育设施绝大部分位于教育和其他系统内的特点
　　根据第六次全国体育场地普查，教育系统及其他系统的体育设施占全市体育场地的个数和面积均超过9成，远远大于体育系统。我国正在积极推进学校体育场地开放工作，对于提高社区的体育服务水平具有重要的作用，而这些体育设施不在体育专项规划编制的考虑范围内显然是不合理的。
1.3 既有的分类体系不能整合规划和体育系统对于体育设施分类分级差异
　　规划系统和体育系统对体育设施分类和分级的概念相互交叉，由此带来了两个系统体育规划上的衔接问题，而这个问题在既有的规划中并没有得到解决。
1.4 既有的规划重点难以适应土地综合利用等超大城市发展的趋势
　　上海全市体育场地类型中个数排名前5位的分别是全民健身路径、篮球场、乒乓球房、棋牌房、城市健身步道。这些体育场地往往和居住用地、公园绿地、文化设施用地、道路用地结合设置，但在既有的体育专项规划中都很少涉及。
2上海市公共体育设施现状特点
　　21世纪以来，上海市公共体育设施的发展呈现出两个突出的特点。一方面是依托国际单项赛事的举办，兴建了一批符合国际标准的单项比赛训练场馆。另一方面是公共体育设施的建设重点逐渐转向群众体育设施，由大型化转向小型化趋势明显。
　　近年来，上海市的体育场地面积逐年增加，但总体上跟不上人口的增长速度。2013年对比2003年上海市体育场地面积增长了42%，数量增长了167%，而人均场地面积减少了0.03 m2。截止到2013年底，上海人均体育场地面积1.72 m2，与国内其他超大城市相比存在一定差距，与欧美大城市的差距更大。
　　体育设施类型结构方面，上海市缺乏综合性群众体育中心建设，群众体育设施结构较难满足居民、特别是中青年居民健身的需要。
　　体育设施布局方面，中心城区人口密集，人均体育场地等指标相对郊区较低，但集中了大部分的高等级体育设施，同时可达性高。
　　体育设施利用率方面，根据2011年数据，上海市学校体育场地的开放率已经达到了80%，但是存在开放时间较少、开放场馆有限等众多问题。
　　体育设施类型和设置方面，上海市公共体育设施类型逐渐丰富，由独立设置转向综合设置。街镇社区体育中心往往采取与街镇文化中心结合设置的形式。
3方法探索与实证研究
3.1 构建与城乡总体规划相衔接的体育专项编制体系
　　为保障体育专项规划的科学性和可实施性，应采用“市级组织纲领性规划+区级组织编制布局性规划”的模式进行体育专项规划的编制，形成与城市规划相衔接的体育专项规划编制体系。
　　全市体育专项规划主要确定全市长期发展目标和指标、体育设施布局的原则，明确各级各类体育设施布局，为重大体育设施预留空间。区县体育专项规划应明确区县体育发展目标和指标，梳理全区现状体育设施，明确区内市级、区级、社区级体育设施布局、项目类型、用地面积和建筑面积。无论是市层面还是区层面的总体规划也应由体育部门或两个部门牵头，多个部门参与的规划形式，确保编制组织上的多方参与。
　　《上海市公共体育设施布局规划（2012—2040）》（以下简称“上海市体育专项规划”）由上海市规划和国土资源管理局和上海市体育局共同牵头组织编制。市发改委、市教委、市建交委、市房管局、市绿化局、市旅游局、市文广局、市总工会共同参与编制工作。上海市体育专项规划明确了各区县应根据全市规划，结合现状情况编制分区公共体育设施建设规划，落实各类各级公共体育设施。
　　经由上海市市政府批准后，相关区县在此规划的指导下开展了区县体育专项规划的编制工作，为控制性详细规划中体育相关内容进行了有效的指导。有利地促进了全市范围内布局体育公园、文体中心、自行车绿道等综合设置的体育设施，促进学校场地进一步扩大开放时间和开放体育设施数量，保障了体育专项规划的可实施性。
3.2 突破条线分割管理体系，综合标准和政策的规划内容
　　由于体育设施分属不同的体育主管部门，体育专项规划必须突破目前条线分割的管理体系，实现各个条线对于体育设施规划建设的统筹。
　　我国城市区级、社区级及以下体育设施均是通过各类标准予以配置和引导建设的，因此体育设施标准的制定就显得尤为重要。对比国内其他超大城市和特大城市，上海市的用地标准相对较低，同时缺少了体育场地的指标控制和综合性体育设施配置的引导。针对上海市特点，标准研究提出修正和完善公共体育设施配置原则、分级分类标准、设施配置类型、体育场地和用地指标。
　　上海市体育专项规划的政策设想包括了“体绿结合”规划建设、“文体结合”规划建设，促进学校体育场地“分隔工程”和进一步开放等市体育局与市教委、市绿化局、市旅游局、市文广局、市总工会等单位共同形成促进上海市公共体育设施建设等部门政策。这些政策对各部门的建设管理权限、指标测算、资金来源等问题进行明确，才能真正推动体育设施结合绿化、旅游、文化等社会事业融合发展、混合使用的可实施性。
3.3 评估管控的双指标体系，整合多体系的分类分级体系
　　体育专项规划应采用规划系统和体育系统的双指标管控，既保障独立占地的大中型体育设施的规划建设，也保障科学衡量体育设施的总体服务水平，保障体育设施服务的均等化。
　　上海市体育专项规划主要从人均体育场地和人均体育用地两个指标系统对上海市各区县体育服务水平进行了评估。通过双指标的分析可以得出上海市浦西各区体育设施现状建设水平在全市处于领先水平，但中心城区体育设施服务在全市较弱的特点。在规划指标方面，对全市的人均体育场地面积和人均体育用地面积规划期限的指标进行了规定，同时对各区县的双指标提出了规划管控要求。
　　上海市体育专项规划以公共需求为导向，结合上海市全民健身、社会体育事业发展以及国际性大都市的城市发展需求，将公共体育设施分为群众体育设施、赛事体育设施和竞技体育训练设施3类。根据公共体育设施服务人口、规模等级和主要功能，对接上海市现行规划标准，分为“市级、区级、社区级”3级。规划基本做到了对覆盖全市的各级各类公共体育设施均进行了规划引导。
3.4 搭建面向实施和长效管理的“大数据”的信息平台
　　体育设施的建设重点已经由竞技体育设施转向群众体育设施。公共体育设施作为市民基本服务设施的一种，规划应从市民的需求出发。因此，市民的满意度等调研也应是体育专项规划的重要方法之一。利用问卷调研或者其他体育锻炼的多元数据，对于应对多元化社区构成和差异化体育需求，了解市民诉求，更科学地规划体育设施具有重要的作用。
　　上海市体育专项规划首次将上海市体育设施信息与城市地理信息数据平台进行整合，建立现状和规划公共体育设施数据库。数据库可以实现主要设施空间布局查询、设施服务水平分析等管理决策功能，建立可视化“数字管理”新模式。公共体育设施数据库为形成全市公共体育设施时时更新的动态平台打下基础，为涉及多部门系统的体育设施规划管理和后续专项规划编制提供支撑，为后续规划的评估与监控提供了基础。与此同时，在上海市下层次区县体育专项规划编制的过程中，普遍采用了公众问卷调研的规划手段，从使用者角度调查使用偏好和满意度，应对不同人群特征提出针对性的体育设施的完善策略。