基于规划策略创新的养老专项规划编制实践--以济南为例
曹师贞，吕大伟
济南市规划设计研究院
摘要： 随着经济的快速发展和现行人口生育政策的持续推行，我国面临着日益严峻的人口老龄化问题。近年来，养老服务业快速发展，以居家为基础、社区为依托、机构为补充的养老服务体系初步建立，老年消费市场初步形成，养老事业面临着良好的发展机遇。本文以济南市为研究对象，结合济南市老龄化水平加速的态势,及近年来各级政府关于大力发展养老事业相关要求，规划秉承“创新、务实”的总体思路，以养老服务设施为重点研究对象，落实供给侧与需求侧结构性改革，坚持以人民为中心的价值导向，坚持科学规划为空间治理手段，先行研究政策机制再进行标准、布局等内容研究，建立满足新的发展时期基本养老服务需求的“规划标准-空间布局-实施机制”保障体系。
关键词：机构养老，小微型，土地供应，济南
1引言
为贯彻党的十九大关于“保障和改善民生，不断满足人民日益增长的美好生活需求”的指示精神，落实国家及省、市关于加快发展养老服务业的意见要求；结合济南市人口老龄化加速、养老产业发展较快等态势对养老服务设施的需求变化，从济南市养老事业发展实际情况出发，坚持“创新、务实”的总体思路，先行研究相关配套政策及实施机制，面向行业发展及规划管理，明确问题挑战和发展导向；针对当前养老事业发展趋势，从需求侧、供给侧角度重点对养老服务设施的类型、规模、布局等进行统筹，需求导向与分类指导养老设施建设，按照空间布局与技术规定性布局相结合的方式，注重规划的可操作性与可实施性。本文以济南市作为实例研究，重点从规划策略的创新进行解读，提高空间的规划治理水平以期为同类相关规划的编制提供新思路和经验借鉴。
2相关政策机制的梳理解读
通过对其他城市土地供给方式、养老政策、养老设施配置标准及养老设施建筑面积相关规范内容等梳理和比较，针对设施建设和运营模式，与相关政策对接，按照新增及存量两条线，提出有效保障规划实施的土地供应、社区配建、建成使用等方面政策措施，确保设施落地。国内先进成功城市，非常注重相关配套政策与标准的制定，深圳出台深圳市养老设施用地供应暂行办法及深标的修订，以确保规划的实施。
表1先进城市养老设施供地方式梳理
表2不同城市养老设施配置标准比较
3济南市养老服务设施基本情况
3.1现状老年人口情况
3.1.1老龄化程度相对较高、呈现增速加快趋势
图1济南市人口百岁图变化趋势
从2018年49个一二线城市人口65岁以上占比排名看，济南排名第七，2018年济南老龄化21.38%，高于全国17.9%。
根据近3次济南市人口普查数据，从 1990 年至 2010 年，济南市域常住人口金字塔形状由下宽上窄的锥形转变为塔底窄塔中部宽的收缩型。反映出人口老龄化从出现到逐步加深的过程。从2013年底全国52个主要城市人口老龄化程度排名上看，济南排名29。将济南市“六普” 同“五普”、“四普”数据中 60 岁及以上人口占比进行比较，2015 年济南市 60 岁以上人口比重比“六普”增加了5.33个百分点，比上十年2.11的增速加快3.22个百分点。由此可知60岁以上人口比重增速在不断加快。
3.1.2区域差异化及高龄化趋势明显
通过对市区户籍老年人口统计分析，各区老龄化水平均在16%-25%之间，其中槐荫区老龄化水平相对较低约16%左右。通过近两次人口普查数据比较，60-79岁的老人比重较“五普” 下降了；80岁以上老人较“五普”而言，这一比例上升了5.62 个百分点。80岁以上老人比例的增幅大于 60-79 组老人比例的增幅。虽然现阶段老年人口中中低龄老人比例较高（60-79岁83.7%），但是高龄老年人比例增加较快。
图2济南市区各区老龄化水平分布图 图3市区户籍60岁以上老年人口年龄结构
3.2现状养老服务设施情况分析
细化调研，逐一摸底现状养老服务设施，对中心城范围内机构养老服务设施，结合区位图、CAD四至范围、现场照片及建设年代、建设方式、功能配备、床位数、入住率、建筑及用地面积、运营方式、合同产权信息等相关基本信息形成现状设施图则项目库（如下图所示）。对市区范围各级各类设施相关信息梳理形成表格及布点图，为下步规划提供基础数据支撑。
3.2.1设施空间分布特点各异
省市区机构养老、老年公寓及社区日间照料中心等设施分布较为集中，总体上旧城区分布较为密集，外围城区相对稀疏。乡镇敬老院及农村幸福院主要分布于中心城外围的乡镇和农村，老年人口分布与养老设施供给在空间上存在一定失衡。
3.2.2设施运营方式及状况
作为微利行业，财政扶持政策不健全，养老设施在建设、运营和劳动力成本等方面受扶持力度有限，养老保障制度存在缺陷，入住养老服务设施中的老人经济支付能力低下，机构运行的可持续性不足，民办机构多以非营利性民非企业为主。
3.2.3“一床难求与床位闲置现象并存”的设施利用现状
对机构护理和社区支持的需求突出。调查显示，济南市老年人入住机构养老的需求比例为15%，养老机构床位数量和调查所需的数量之间存在较大的缺口。但是目前养老机构实际的入住率平均约为50%左右，一方面养老服务设施总量不足，另一方面养老服务设施利用率不高。表现出一床难求与床位闲置现象并存的现象。服务质量高且功能配备齐全的老年公寓存在一床难求的现象，部分建设标准及服务质量低的设施长期存在床位闲置现象。鉴于敬老院多以本乡镇五保老人为主要服务对象，多数敬老院存在入住率不高、床位闲置等现实状况。
3.2.4设施建设基本情况
存量设施的结构、权属有待优化，规范标准亟待对接修订。对中心城范围内机构养老服务设施地块及房产原属性从土规情况、土地使用权属、原用地性质、原建筑用途及自有、租赁等方面进行分类统计梳理。据中心城范围内机构养老服务设施现状建设占地情况，将各设施按照独立院落、与卫生院等单位共用院落、独栋建筑、建筑一部分四种情况分类统计。将前三类视为独立占地情况，占地约55公顷，67处，占比87%；后一类视为非独立占地情况，10处，占比13%。
目前已建成项目大多数设施选择租赁房屋形式开办，少量自建或购买房屋，除4处省市区公办养老机构外无征地立项建设情况。租赁房屋约占61%，自有房屋约占39%。按养老设施建设的有10处，约占12.98%，其余多为办公用房、厂房、招待所、学校等存量设施改扩建。
现状大部分设施合同产权信息不完善，设施档次、服务和管理水平都有待提高。部分设施用地、建筑面积、功能配备等建设标准难以满足《城镇老年人设施规划规范》、《老年人建筑设计规范》等规范的要求。
4养老需求调查及发展趋势
4.1养老需求调查
通过调查问卷、微信平台等方式进行需求分析，养老需求呈现出多层次、多样化，但居家养老、就地养老意愿占据主流。社区养老设施及高质量机构养老设施受老年人欢迎度高。设施布局应综合老年人需求，考虑设施功能联动，医养、娱养结合。
图4居民养老意愿调查 图5养老设施类型选择意愿
图6 设施选址布局选择意愿
4.1.1养老需求呈现多层次、多样化
受访老人中约12%为独居，31%与配偶居住，55%与子女居住。78%的老年人选择在济南度过晚年，其中34%的老人接受使用专业养老设施或入住相关福利机构。以生活不能自理及无人照顾为原由考虑入住养老设施的老年人群占62%，19%老人认为优秀的服务质量、合理的价格及同龄交往圈也是影响入住的因素。自理能力及自身抚养情况是老年人是否选择养老机构的主要因素，大多数老人可以接受养老机构提供日常服务，养老需求呈现多元化。（图4）
4.1.2社区养老设施及高质量机构养老设施受老年人欢迎度高
随着我国老年福利政策和；老年福利事业的转型升级，养老保障内容正由满足生存需要的“救助型”向全方位的“福利型”转变。通过对受访老人活动主要地点调查可知，22%的老人选择进入周边现有日间照料中心活动。对于养老服务，45%的老人有意愿入住养老机构，55%的老人选择在家中居住，通过日托养老机构或上门获得服务。在入住养老设施方面，36%的老人首要考虑服务质量，而对于运营方式、服务人员构成等因素考虑较少。进一步调查可知，选择公立养老设施的老年人占80%。日托型养老设施受欢迎程度较高，服务质量是老年人养老选择机构养老设施主要考虑因素。（图5）
4.1.3设施布局与医养、娱养结合，考虑设施功能联动
公园、医疗康养机构、日常商业设施是其活动主要地点。位置便利是选择医疗设施的首要因素，占39.5%；是否具有医保，占7.5%；医疗设施的综合条件（价格、硬件、医生及信誉）占41%；习惯等其他因素占12%。位置便利是选择活动设施的首要因素，占43%。公园、医疗康复设施等日常生活服务设施是老年人的主要外出活动场所。活动场所的可达性是老人的主要考虑因素。（图6）
4.2养老发展趋势研判
对国内外同类城市先进案例借鉴学习，把握设施发展趋势。重点从国外养老发展规律、投资方问卷调查、养老理念及相关政策，提出机构养老与社区居家养老相融的养老发展趋势，具体表现在养老机构小微化、经营连锁化、投资模式多元化三个方面。
4.2.1养老机构小微化
办的起的养老院：降低企业土地、建设、管理上的高成本。家门口的养老院：小规模的养老机构便于边角地、夹心地等“见缝插针”，有效缓解了建成区土地紧张与老人就近养老需求之间的矛盾。功能多元的养老院：弥补大型机构养老床位的不足，更便于辐射社区养老及居家养老，完善社区居家养老服务载体。
4.2.2经营连锁化
规范服务：模式共享，经验积累，品牌效应。摊薄成本：有助于人员配备、营销协同、物品采购等方面相互合作，实现1+1≥2。
4.2.3投资模式多元化
英国、日本、香港等地在养老服务上均采用由政府、非营利性机构、营利机构等构成的多元化的投资运营方式，一定程度上缓解了财政负担，也满足了老人多层次、多样化的养老服务需求。
5养老设施空间布局
5.1设施规划布局思路
5.1.1优化标准与对接管理
规划提出与济南发展实际相适应的养老设施规模总量及设施类型，创新性提出“机构小微化”设施发展趋势。结合现行的网格化管理的要求，将各类各级标准要求转化成规划管理口径予以落实，分别研究并提出相应的总量规模、千人指标、床位面积等标准内容。在此规划研究基础上，济南市出台了《关于加快推进养老服务设施建设的实施意见》，有效指导了养老服务设施的配置与实施落地。
5.1.2精化布局与弹性控制
采取“因地制宜，新旧有别；科学精选，校核优化；弹性管理，逐步落地”的布局思路，在总量控制的前提下，针对各区差异，规划新增与利用存量并重，以控规为基础，强调市场导向，分类型、分区域、分时序对养老设施进行布局引导。
顶层设施、分类指导：中心城层面对于各类机构养老服务设施，明确设施规划的选址、用地与规模，机构养老设施中的大中型以独立占地为主，小型、微型可不独立占地，与其他公共设施进行统一配建。对于社区养老服务设施，进行规划布点，并明确配置标准、规模；市区范围内、中心城以外区域进行设施规划布点，明确其配置标准、规模等。
图7 设施选址原则示意图
5.2设施选址原则
设施选址遵循“邻近医疗卫生设施、邻近公共交通设施、邻近公园绿地、邻近大型居住社区、邻近生活配套设施、远离邻避设施”的“五近一远离”原则。
5.3设施规划布局与选址
5.3.1机构养老设施总体布局
（1）大中型机构养老设施规划布局
新供地选址新建的：从大的区域条件来看，东部城区和西部城区部分片区如文昌、太平河、党家、美里等建议选址大中型机构养老设施。
现状存量用于养老服务设施建设的：古城、山大路、商埠、千佛山等现状建成度较高区域，建议主要通过挖潜现状存量适当新增大中型机构养老设施。医院转型机构养老设施：建议有条件的综合医院转型为养老机构或开设老年病科，对养老床位总量予以补充。
综合各行政区区老年人口数量、现状机构养老设施床位及民政部门意见，对各行政区大中型机构养老床位缺口及用地总量予以分配。
图8 大中型设施选址分区示意
图9 大中型机构养老设施总体布局
（2）小型、微型机构养老设施规划布局
与控规编制单元对接，对各控规编制片区小微机构床位总量提出控制要求。结合2020年中心城各片区控规人口规模及各区建设用地情况进行总体统筹，对于二环内等旧城建成度较高片区，适当增加小微机构床位总量，满足其基本养老需求。总床位规模约1.5万张（含0.2万预留床位）。在此基础上按照民政部门要求对各行政区小微型机构养老床位提出任务目标。
图10 小型、微型机构养老设施总体布局
5.3.2城市社区养老服务设施布局指引
图11 社区养老服务设施布局指引图
结合现状梳理，以1000米为服务半径，统筹社区人口规模，保障社区养老服务设施全覆盖，满足社区养老基本需求。布点引导位置仅作为建议参考，后期其布点将结合社区边界划分和基层管理进行优化，具体以后期实施为准。部分有条件利用的原老年星光之家建议转换为社区养老服务设施。
6结语
本文基于济南市养老专项规划编制实证经验，结合现实需求特征及供给机制，秉承“创新、务实”的总体思路与规划策略,“创新”即为先行研究政策再进行标准、布局等内容研究，“务实”即为细化现状调研、强化政策研究和精化空间布局。针对设施建设和运营模式，与相关政策对接，按照新增及存量两条线，提出有效保障规划实施的土地供应、社区配建、建成使用等方面政策措施，确保设施落地。以期为规划的编制提供新思路和经验借鉴，不断提升空间治理的精细化水平，为人民带来更多的获得感、幸福感和安全感。
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作者简介
曹师贞，济南市规划设计研究院规划三所，硕士研究生。
吕大伟，济南市规划设计研究院规划三所，硕士研究生，注册规划师。
