一个优秀园区的交通问题：责任在市场还是规划

来源：澎湃新闻 2016-12-05
　　近年来，中国社会普遍关注的焦点问题之一，便是城市交通。在中国的特大城市当中，北京出台了多次意见，严格控制该市私人小汽车的数量增长和使用强度；而上海部分借鉴了新加坡经验，实行本地私人小汽车牌照拍卖，限制了该市牌照的私人小汽车的增长速度。连人口相对少的内地城市贵阳，也有不少汽车限行措施。其它城市对私人小汽车的管控，则林林总总，不一而足。
　　按说，那么多管控，应该有些效果。但各种调查并不支持这样的想象。IBM公司通过其全球合作伙伴，搞过全球城市通勤痛苦指数。北京一度和墨西哥城并列登上这个指数排名的榜首，这让多年积极应对交通问题的当地官员颜面尽失。深圳、上海过去几年里，也多次进入前二十名。一些中国人来到韩国首尔、日本东京，看到邻国的城市，也是地少人多，对私人小汽车却并未实施牌照拍卖、道路限行、按照尾号上路等限制，但交通却比中国城市顺畅得多，心里就更加纳闷。于是，大家忍不住想问的一个问题就是，中国城市交通究竟怎么了？
　　对这个问题，答案仁者见仁智者见智。在此，笔者想通过自己研究了好几年的一个案例，给出一些想法和建议。为了不给帮助笔者搜集数据、资料的朋友和一线官员添麻烦，以下姑且把一些具体名字隐去。
　　这个案例基于我国东部某国家级工业园区(J)。园区J的规划、开发和建设，得到了我国和某外国(S)中央政府的大力指导和支持。因此，该园区早先便提出了各种人们能想到的先进理念和目标，如人居环境品质、邻里中心、职住平衡、绿色出行、综合配套等。客观地说，园区综合绩效非常突出。一个表现就是，该园区的各种经济指标，如入驻全球知名企业数量、生产总值等，在全国同类园区当中常常名列前茅。而园区的一些新尝试，如邻里中心，也一度吸引了全国各地的参观者。
　　但这个全新建设的园区，交通问题近年来比较突出，例如私家车停车、通勤拥堵、电动车管理等，其严重性不亚于其该市的老城区。当地官员和外地学者对此有些郁闷。如果说，老城区的问题严重，是因为在汽车文明之前就大局已定，各项基础设施欠账太多，那么园区J则不应存在问题。
　　笔者大约从2011年开始，介入园区J交通问题的研究，多次到园区J考察、体验，也和当地官员、居民以及学者有不少接触和交流，直接间接搜集了不少资料。以下想法和建议，就是基于以上资料以及分析的结果。
　　总体结论是，从规划理念、目标、方案本身的技术水平来看，园区J堪称一流。但规划的执行和应变，因为种种原因，并未能落实相关理念，真正追求相应目标。不受管控的市场，可能是该园区交通问题的一种根源所在，甚至为后期上述问题的解决带来了极大挑战。具体解释如下。
　　一流的规划和支持。因得到两国中央政府高度重视，园区J的规划团队由两国技术精英团队联合组成。S国的技术团队，因在其本国与国外均规划建设出高品质样板园区，在世界上享有盛誉。而中方团队，则熟悉地方情况和办事规则，能为联合技术团队的想法落地，提供有力支撑。为了减少规划、建设和管理难度，中方通过拆迁、搬迁、三通一平等等，几乎拿出了一大块完整的空(熟)地，给联合技术团队，对园区J进行通盘规划、建设和管理。放眼全国乃至全球，对大多数园区，高层政府介入、精心安排、精英技术团队等条件，几乎不可能全部具备。理论上，园区J有成为同类园区中全球最佳(包括人居环境品质和交通通畅水平等)的多重基础。
　　二流的规划落实和应变。园区J早期的规划落实，应该说还是到位的。但它的规划、建设、管理、营销、招商等，很快被其他临近园区模仿；一部分规划、建设和管理人才甚至直接跳槽到其他园区，很多鲜活有效的经验和人脉被带走，“刺刀见红“的园区间竞争开始。
　　另外，越来越多的生产性投资方慕名而来，想在园区J投资办厂。在既有规划基础上，园区J的用地供需，特别是工业用地供需，顿时面临很大压力。
　　对于以上问题怎么管控，中方与外方出现了矛盾。结果以S国在1990年代末的亚洲金融风暴后撤出大部分投资，退出园区J的日常管理而告终。也许是亚洲金融风暴后吸引外资变得困难，也许是想尽快实现各种经济指标，也许是S方退出后中方一方独大，在2000年以后，园区J的工业土地、公共设施用地和绿化等，渐渐偏离了原有规划。
　　以工业用地为例。最初园区J规划了34%的土地，但到2007年，园区43%的土地是工业用地。这多出来的9%的用地，多是压缩了原规划中的公共设施用地、绿化。而住宅用地的比例得到保留，仍是24%。这样，仅从理论上看，职住分离、公共设施配套不足的问题就已然凸显。
　　首先，假定人均劳动效率和人均工业用地效率没有迅速提高（实际上短期也不可能），更多的工业用地，表明园区J成功吸引或创造了更多就业岗位。
　　其次，住宅用地比例不变，如果要让新增就业者就近居住或有机会就近居住，那么园区J要显著提高住宅密度或单位住宅单元住客数量。但是，对园区J这样的新园区，市场和政府似乎不欢迎这样做——园区J一开始就以国际范、高品质的品牌形象取胜。
　　其三，公共设施用地、绿地比例减少，很多为园区居民或上班族服务的设施，如图书馆、医院、公共停车场、公园、广场、酒店和学校等，就只能压缩地盘或提高空间使用效率。
　　市场的“胜利”。园区J2000年后实际发生了什么呢？
　　一是其就业、居住都有所增长，但就业的增长远远快过能与其匹配的居住单位的增长。园区的新房多是迎合中高端买主或租户的——园区J的新房或出租房的平均价格，早在2005年左右就已是其所在母城最贵的。但平均收入偏低的产业工人，却是园区就业者里比例最高的。除非啃老，否则靠自身经济实力，他们很难买得起或租得起园区的房子。
　　二是园区J的公共设施配套，在部分封闭住区也许还行，但整体确实没有跟上。对比母城的9%公共设施用地，园区J只有可怜的4%。更让人头疼的是，园区的新房因户型、品质、小环境和升值潜力，吸引了很多外来投资客。他们买下房子，要么空置等着升值，要么租给中高端的租客——这些租客往往也是有车一族。园区的一般产业工人，少数幸运的，分配有工厂宿舍；住不惯或成家不能再住工厂宿舍的，就只能跑到园区外，才能找到性价比合适、公共设施配套相对齐全的房。园区内外的白领上班族，如果就近在园区买房，顺便也就把车买了。毕竟，园区的中高端楼盘内外，相比母城，停车位还是充足的。买了车的人，除了上下班出行、周末旅游多一个选择，去到更远、更好、更全的公共设施也会更方便。
　　交通问题的症状。很大程度上，因二流的规划落实、应变和市场的“胜利“，园区J的交通问题出现了不少症状。
　　一是局部停车设施不足。例如，园区J的中心政务区，用地布局、建筑形式上，已像极美国郊区迎合小汽车的办公园区，但停车设施却因预判不足，相对捉襟见肘，周边很多公共路面也用来停车，挤占了自行车、步行者的空间。
　　二是职住分离严重和随之而来的交通(通勤)拥挤、电动车问题等。根据笔者找到的资料，2006年，园区J所在母城全部就业者的平均通勤距离是5公里，但园区J的就业者是7.2公里，一线产业工人是12.8公里。园区J的就业者，特别是一线产业工人，相比母城就业者，职住分离非常严重。为克服分离，机动化出行几乎是必然。2010年的数据表明，园区J的就业者，85%左右采取自驾、公交、单位大巴、电动车和摩托车上下班。其中自驾、电动车高达26%、41%，显著高于母城的20%、28%。最近几年，园区通了轨道交通。但据笔者观察，它只能吸引很小一部分上班、居住都在沿线的居民。那些不在沿线的居民，交通出行方式改变不大。
　　三是园区公共设施综合配套不足带来的长距离非通勤出行问题。除了职住分离，园区职工、住户和访客的公共设施需求及其供给，也存在很大的分离问题。实际上，园区J的管理部门也对此意识到了。最近几年，他们已在找人制定园区核心区的用地调整规划。
　　总之，园区J从一张白纸、一流规划开始，到近年被诸多交通、职住分离等问题困扰，并未落实和应变的规划、不受约束的市场，都有责任。那么，从园区J的经验，能吸取哪些教训呢？笔者感觉有几点。
第一是三分规划，七分管理(应变)。好的规划方案，只是提供一种未来的可能。这种可能要变为现实，需要与时俱进地调整，即因势利导，因时(地)制宜。例如，园区J2000年之后的工业用地比例提高，也不是什么大不了的事。但其他配套的土地，尤其住宅、公共设施规划，不及时跟上，就有问题了。可喜的是，最近几年园区J似乎已意识到这一点。希望亡羊补牢，犹未晚矣。
　　第二是市场跟踪和管控。市场是由地产开发商、房东、租客、买房客、投资者、生产者等具体参与者构成的。通常，这些参与者追求的是短期自我利益的最大化。他们对交通、职住分离等问题的认识和考虑，总体不会像公共部门(政府)那样全面和长远。
　　例如，地产开发商开发大户型，是因为觉得市场有需求，房子好卖。在其楼盘之内，只要个体买家愿意支付，开发商也会尽可能满足住户的停车需求。但对于住户的小汽车依赖、大户型给低收入居民的职住分离，以及相应的交通(通勤)拥堵、电动车使用等等问题，开发商并没有义务考虑，也不会考虑。这些问题是公共部门需要考虑的。
　　好的规划和政策，也许不能马上解决这些问题，但至少不能对此视而不见听之任之，要提供缓解问题的可能性，或资源储备上的弹性。以园区J为例，它如果一开始就有计划保留一些空地，那么，在发现园区住房迎合中高端住户、职住分离恶化等问题时，就可以建一些只租不卖的公房，来对此进行缓解。再如，既然园区J建设了轨道交通，也一定要想法设法、尽快把它的运量和潜力用足。目前看，园区J轨道交通沿线的职住平衡、公共设施的综合配套，仍然没有得到重视，没有被做起来。
　　第三是数据、报告、资料等的采集和公开。笔者之所以能得到对园区J的很多认识，离不开大量本地化的数据、报告和资料。这些多亏了当地朋友和官员相助。他们之所以愿意伸出援手，多因笔者或朋友的私人关系。换一个不认识的人，当地相关人士也许就不一定能帮助了。
　　但笔者坚信，如果包括园区J在内的相关数据、报告和资料，能更好地分享，更多的人会产生更好的认识。有了这些认识，人们对中国城市交通问题的判断、应对才会更加准确和有力。
　　归根结底，城市交通问题的准确判断和应对，无法通过拍脑袋得到，而必须基于对已有数据、报告和资料的有效分析和讨论。已有数据、报告和资料的公开，则是相关分析和讨论的前提。否则，就始终是一群人在天马行空地瞎聊而已。