提升城市韧性 促进绿色发展

       来源：中国建设报2021-09-29    
       作者：邹亮
       新冠肺炎疫情的暴发，让中国乃至全球重新审视起危机状态下的城市规划与建设、应急治理与可持续发展。韧性城市成为热点话题，引发业内人士的深度思考。
       发展需求：“韧性”是美丽城市建设的必然选择
       住房和城乡建设部部长王蒙徽8月31日在国新办“努力实现全体人民住有所居”发布会上介绍说，2020年，我国常住人口城镇化率达63.89%，城市数量达687个，城市建成区面积达6.1万平方公里。城镇化发展使人口、财富更加聚集，城市系统变得日趋复杂。近年来，随着全球气候变化，热浪、干旱、暴雨、台风等极端天气、气候灾害频发，城市将面临更多的风险。今年7月，河南省郑州市、新乡市北中部接连遭受大暴雨、特大暴雨，引发严重内涝，使得城市运行安全风险管理再次成为全社会关注焦点。虽有2012年北京“7·21”暴雨的前车之鉴，气象部门也多次发布红色预警信息，但仍然发生了地铁和公路隧道人员溺亡的惨剧，这暴露出城市应对极端灾害能力不足的问题。建设韧性城市，保障国土空间开发保护、城市高质量发展、城市更新等工作高效安全推进，成为我国建设美丽城市、推进以人为核心的新型城镇化建设的必然选择。
       党的十九届五中全会提出，“统筹发展和安全，建设更高水平的平安中国”，将“安全”与“发展”放在了同等重要的地位。“十四五”规划明确提出，顺应城市发展新理念新趋势，开展城市现代化试点示范，建设宜居、创新、智慧、绿色、人文、韧性城市。“韧性”已成为城市规划、建设、管理等领域的热点词汇。2016年10月，第三届联合国住房和城市可持续发展大会将“韧性城市”作为《新城市议程》的创新内容；北京、上海、广州等城市在其最新的城市总体规划中都提到要建设韧性城市。不同于传统的城市发展模式，韧性城市更加强调城市系统自身在应对环境变化上的控制能力、组织能力和适应能力，在发展过程中将人作为第一能动要素，围绕人的需求、认识、科技、组织、适应、预判等，设计和构建一套相对平衡、有序的城市安全保障体系。
       发展路径：形成适于灾害全过程的系统应对和动态反馈体系
       韧性理念并非单纯追求工程设防标准的提高，也强调在有限的资源条件下兼顾可靠性与经济性，是城市可持续发展的重要理念之一，其发展思路从基于传统工程思维的防御思路，转向动态风险管理的适应性对策构建；由单一设防标准的选取，转向适应多水准灾害情景的构建；从单一的工程技术标准或经验测算转向城市的安全风险综合评估、预测与管控。因此，韧性城市的发展思路应由针对防灾、救灾等节点的应对转向适于灾害全过程的系统应对，各个环节相互呼应，并形成动态反馈的闭环体系，实现城市应对灾害策略的动态调整，推动城市应对灾害能力的动态提升。韧性城市的建设过程有以下四个重要环节：风险评估、目标制定、实施建设与评估反馈。
       风险评估环节。韧性城市建设是在城市建设中面向风险管理进行适应性对策构建，因此，风险评估是韧性城市建设的前提。风险源于城市遭受外部冲击的多样性和其内部自身的脆弱性。风险评估首先应识别城市风险种类与应对水准，即根据城市所处的孕灾环境和城市发展特点，系统地识别城市可能面临的风险及风险水平。在此基础上设定多水准灾害情景，评估城市各系统的功能状态。国际上韧性城市建设走在前列的国家非常重视风险评估工作。英国构建了“中央-地区-地方”三级风险管理体系，形成“风险登记簿”制度。美国纽约在编制《一个更强大、更具韧性的纽约》时，风险预测与脆弱性评估也是核心内容之一。
       风险评估是一项纷繁复杂的系统性工作，可结合城市安全风险评估、灾害风险普查、城市隐患排查等项目开展，在方法上可采用历史灾害事故统计和现状条件分析，也可借助于计算机开展情景模拟。风险评估可形成“一图一表”（风险图和风险清单），明示城市风险的空间和时间分布，为制定韧性城市建设目标和行动对策提供决策依据。
       目标制定环节。传统防灾减灾工作在制定目标时，更关注遭遇灾害冲击后工程的破坏程度；而韧性城市则从整个城市功能运行保障的角度，着力提升城市承受冲击、快速应对、自我修复的能力，以更好应对未来风险。在提升城市韧性的总体目标下，应制定降损失、保运行、快恢复的分项目标，并构建相应的评价指标体系，以指导规划的制定和建设方案的实施。韧性城市建设是一项系统工程，其建设目标和评价的指标体系自然也应具备较完整的系统性，同时兼顾经济性与可靠性。
       影响城市韧性的要素可分为空间、建筑与基础设施、物资等实体要素，以及一案三制（“一案”是指制订修订应急预案；“三制”是指建立健全应急的体制、机制和法制）、技术、居民素质等非实体要素。可以通过对实体要素和非实体要素的建设、改造和优化，增强城市承灾应灾能力，提供快速稳定的应急服务，优化空间布局与资源供给，提升预警与应急管理能力，从而提升城市整体韧性。
       实施建设环节。在韧性建设目标和指标体系的框架指引下，韧性城市建设需要在空间规划、工程建设和社区治理等城市建设和运行的各方面落实。
       在空间规划方面，统筹全域管控，内化生态韧性，提升空间利用效率。韧性在城市空间上的响应体现在通过合理的空间布局有效管控风险。在城市规划建设中，通过构建区域生态网络，强化生态空间的连通性和网络化，增强自然生态系统抵御自然灾害和自我调节的能力。作为城市防灾分区的分隔空间和留白空间，生态空间在阻止灾害蔓延和削减灾害影响方面发挥了重要作用。城市公共设施应加强平灾结合利用，提升空间利用效率。比如，纽约的BigU方案通过人工坡地、活动墙体、防洪建筑的组合，构筑了滨海区岸线横向防护屏障，由多功能模块组成U型防洪系统，平时作为景观、教育、商业等公共活动空间，灾时作为防洪空间；对于大型体育场馆、展览馆等公共设施，通过加强平灾两用快速转换设计，预留转换条件，提高城市公共设施空间通用性，在灾时可迅速将其转换为应急避难场所或方舱医院，为灾后的应急工作提供空间。
       在工程韧性提升方面，优化设防标准，提升网络可靠度。考虑到经济可承受性，工程设防的标准不可能无限高，因此应根据城市风险评估的情况，平衡抗灾成本投入和实现的减灾效益，适度优化应对灾害的设防标准。同时加强减隔震、柔性连接等工程措施的推广应用，提高工程结构本身的韧性。加强重要设备和能源、水源及生产生活物资来源的分散设置与备份，避免集中设置导致功能丧失和供应中断。针对不同等级的灾害情景，对市政交通基础设施网络分级设防，增强网络服务可靠性，满足应急保障需求。
       在社区治理方面，增强社区应急能力，构建城市韧性单元。社区是城市运转的基本单元，社区韧性是整个城市韧性提升的基础。结合城市更新和完整居住社区建设推进韧性社区建设，依托社区公共空间优化，完善社区应急避难、医疗、消防等应急服务功能；依托社区商业开发完善应急物资保障方案；针对不同灾害情景制定全过程系统完整的社区防灾工作组织方案，涵盖日常管理、应急响应预案、灾后恢复各阶段；依托社区活动开展防灾宣传教育，提升居民危机意识和应急能力。
       评估反馈环节。适应性是韧性城市的重要特点，城市系统能根据环境变化调节自身形态、结构和功能，以适应环境的变化。评估反馈是韧性城市运行过程中重要的一环，这种机制的建立能让城市在遭受灾害冲击后及时总结经验教训、改进不足，对灾害冲击能更有效地应对，对环境的变化也具备更强的适应性。
       建设韧性城市是城市适应气候变化、主动应对各类灾害风险的重要手段。为建设美丽城市，实现城市高质量发展，满足人民日益增长的美好生活需要，韧性城市建设理念应融入城市规划、建设、运营、管理的全过程。为有效应对我国城市面临的各类灾害风险，建议整体性推进我国韧性城市建设，以系统性、全流程、动态化的风险评估与规划建设为导向，完善相关政策体系、技术指南和标准体系，推广韧性城市专项规划与建设管理实践，统筹风险评估、方案制定、行动计划与实施管理，并通过评价反馈形成长效机制，推动我国城市风险治理从被动型“工程防御”向主动型“风险管理”转变。
        
       •邹亮
       中规院（北京）规划设计有限公司城市安全研究中心主任，教授级高级工程师，博士，注册城乡规划师；香港输入内地人才计划合作研究人员；中国城市规划学会城市安全与防灾规划学术委员会委员，中国灾害防御协会规划与标准专业委员会委员、专业智库专家，中国建筑学会地下空间学术委员会理事，中国岩石力学与工程学会地下空间分会理事，北京工业大学硕士生兼职指导教师。“国家应急平台体系关键技术研发与应用示范”“城镇群类型识别与空间增长质量评价关键技术研究”“城市地下空间规划与地下结构设计关键技术研究及示范”项目主要研究人员，住房和城乡建设部课题“韧性城市建设研究”“城市安全韧性评价指标体系及相关技术研究”负责人；国家标准《城市综合防灾规划标准》起草人，国家标准《防灾避难场所技术标准》审查人。主持或参与了海南省海口市、河北省雄安新区、云南省滇中新区、川渝高竹新区、北京大兴机场临空经济区等多项城市防灾与安全韧性规划项目。曾获华夏建设科学技术奖、全国优秀城乡规划设计奖等。出版专著《城市综合防灾规划》《地下空间资源评估与需求预测方法指南》。