秦鹤洋
（济南市规划设计研究院 山东 济南 250101）
摘要：特色小镇是国家推进新型城镇化、经济转型及供给侧改革的载体，而总体规划是建制镇发展的统领性安排，空间布局的法定规划，特色小镇建设的必要条件，这就使特色小镇建设受镇总体规划框架的约束，镇总体规划在编制中的“痼疾”，也致使国家倡导的特色小镇在建设过程中存在产业项目缺少空间支撑、忽略实施路径设计的问题，文章通过对山东省第一批特色小镇济南市马山镇总体规划编制经验的思考，总结出在特色小镇创建影响下镇总体规划编制要点，为特色小镇项目落地提供了新的思路。
关键词：特色小镇 总体规划 空间布局 马山镇
随着我国经济社会进入新常态，城镇化进程也进入新的发展阶段，但新型城镇化所提出的一系列目标和任务在实施过程中大多以自上而下的方式推进，缺少市场支持，要素在大中小城市和小城镇之间流动不畅[1]，因此国家在吸取浙江建设特色小镇实践经验的基础上，将特色小镇作为新的模式和载体，促进新型城镇化发展、经济转型升级及供给侧改革。在这过程中国家相继出台了6个指导意见和通知①，其中2个金融政策②，其余4个关于规土政策的表述主要包括增加用地指标、允许土地灵活利用、农村土地流转等，但缺少相应的实施细则（表1），对在现行规划框架下，如何快速推进特色小镇项目在空间上落地，缺少相应的政策支撑和操作规程，本文通过对山东省第一批特色小镇济南市马山镇总体规划编制经验的思考，总结出在特色小镇创建影响下镇总体规划编制要点，为促进特色小镇项目落地提供了新的思路。
表1 四个关于规土政策中关于空间布局表述梳理
文件名称 文号 发文部门 关于空间布局的表述
关于开展特色小镇培育工作的通知 建村[2016]147号 住房城乡建设部、国家发展改革委员会、财政部 （1）以产业发展为重点，依据产业发展确定建设规模，防止盲目造镇。
（2）空间布局与周边自然环境相协调，整体格局和风貌具有典型特征，路网合理，建设高度和密度适宜。土地利用集约节约，小镇建设与产业发展同步协调。
（3）规划建设管理有创新，鼓励多规协调，建设规划与土地利用规划合一，社会管理服务有创新。镇村融合发展有创新。
关于加快美丽特色小（城）镇建设的指导意见 发改规划〔2016〕2125号 国家发展改革委 （1）按照控制数量、提高质量，节约用地、体现特色的要求，推动小（城）镇发展与疏解大城市中心城区功能相结合、与特色产业发展相结合、与服务“三农”相结合。大城市周边的重点镇，要加强与城市发展的统筹规划与功能配套，逐步发展成为卫星城。
（2）鼓励综合开发，形成集交通、商业、休闲等为一体的开放式小城镇功能区。
关于规范推进特色小镇和特色小城镇建设的若干意见 发改规划[2017]2084号 国家发展改革委、国土资源部、环境保护部和住房城乡建设部 （1）特色小镇要树立精细规划理念，必须坚持规划先行、多规融合，突出规划的前瞻性和协调性，统筹考虑人口分布、生产力布局、国土空间利用和生态环境保护。要深入分析主导产业的发展路径、效益目标和带动作用，提升产业核心竞争力，高标准配套公共服务设施和市政基础设施，做到用地、项目、投资、开发主体和运营管理“五落实”。
（2）要依据产业发展和就业人口确定小镇规模，防止盲目造镇，贪多求快、一哄而上，绝不能在小镇内搞大规模的房地产开发，不以商业地产规模彰显小镇建设成效，避免地产化发展。坚持“内涵挖潜”的集约利用，摒弃“外延扩张”的粗放利用。
关于建立特色小镇和特色小城镇高质量发展机制的通知 发改办规划[2018]1041号 国家发展改革委办公厅 （1）优化供地用地模式，合理安排建设用地指标，依法依规组织配置农业用地和生态用地，鼓励点状供地、混合供地和建筑复合利用。
（2）推行特色小镇项目综合体立项，允许子项目灵活布局。
1、特色小镇建设中存在的问题
特色小镇最鲜明的特点就是产业“特而强”，强调发展上的自我造血能力，但国家倡导的特色小镇与浙江省早期实践的特色小镇在空间范围上有所差异。浙江省早期实践的特色小镇既不是行政意义上的城镇，也不是产业园区，而是独立于市区，位于城乡结合部，规划面积大约3 k㎡的空间区域（建设面积1k㎡），而国家倡导的特色小镇主要依托现有建制镇进行培育[2]。总体规划作为建制镇发展的统领性安排，空间布局的法定规划，特色小镇建设的必要条件，这就导致特色小镇在建设过程中的用地布局受镇总体规划框架的约束，而镇总体规划编制中的“痼疾”也使国家倡导的特色小镇在建设过程中存在以下问题：
1.1城镇建设用地在镇区集中布局，产业项目缺少力空间支撑
目前镇总体规划主要包括镇域规划和镇区规划两部分，城镇建设用地基本遵循集中布局在镇区的原则，这样既没有充分利用镇域内的自然资源及地理环境优势，也没有发挥镇总体规划对整个镇域空间资源和城乡关系应有的配置及调控作用[3]，更没有考虑到社会资本的用地需求，没有为产业发展提供强有力的空间支撑，主观上限制了特色小镇特别是旅游型特色小镇的发展。虽然国家发改委曾发文指出“鼓励点状供地、混合供地” （发改办规划[2018]1041号），但在地方特色小镇建设中并没有相应的案例可遵循。
1.2忽略实施路径设计，特色小镇沦为纸上谈兵
镇总体规划对于规划实施机制中的实施主体、资金来源、实施模式等问题均没有详细涉及，导致规划的可实施性相对较弱。此外镇总体规划调整程序较为繁琐，周期较长。特色小镇作为新常态下国家实施新型城镇化的重要载体，建设时间紧，产业项目的可实施性是其极为重要的方面，这就与镇总体规划的“弱点”相冲突，致使特色小镇的很多建设目标、产业项目无法及时落地，导致特色小镇建设口号化、理想化，沦为新时期“面子工程”。
2、特色小镇建设影响下镇总体规划编制实践
2.1马山镇概况
马山镇位于济南市西南部，镇域面积88.68平方公里，辖53个行政村，共3.3万人，经济发展水平在长清区乡镇中排名靠后（图1），104省道南北穿境而过。马山镇自然资源丰富，地形以山地丘陵为主，平原面积比较小，地势四周高，中间低，分布有龙象山、马山、虎头山、玉皇山等多座山体，还有南大沙河、崮头水库、褚科水库、孙土水库等多个大型水体，全镇形成了“两山一川”的空间形态（图2）。2017年马山镇依托“马山国际慢城”项目，被评为山东省第一批特色小镇。
2.2总体规划编制思路
为使马山特色小镇建设在现有的规划框架下能够顺利推进，特色小镇的建设目标、发展策略、产业政策、实施机制等内容主动与总体规划对接，在现有制度安排下提高特色小镇空间布局的准确性和时效性，避免陷入总体规划调整的泥潭之中。马山镇总体规划也应在国家规定的框架下做出创新，以支持特色小镇建设，因此两者应在以下四个重要方面进行协调统一。
2.2.1坚持目标统一，实现小城镇快速协调发展
在发展目标上，镇总体规划更多关注远期小城镇在区域内的定位及职能分工，特色小镇更多关注近期产业发展定位及实施性，两者存在一定差异。特色小镇作为新型城镇化的重要载体，其创建目标理应也是镇总体规划的重要组成部分，而且住建部在第二批全国特色小镇推荐工作的通知也要求镇规划应“定位准确、目标可行、规模适宜、管控有效”，因此特色小镇创建约束下的镇总体规划在提出适合地方发展实际的发展目标基础上，重点研究具体规划目标的实现路径，协调政府、社会资本、公众等各方利益，形成一条“政府引导、市场运作、群众自愿”的城乡统筹发展实施机制[4]，实现小城镇在统一的目标指引下，实现小城镇快速协调发展。
马山镇作为山东省第一批特色小镇，在济南新旧动能转换发展的背景下，马山镇承载着长清南部甚至济南南部山区转型发展的先行先试重担，首要目标是发挥其自然资源优势，将马山镇打造成为长清区新旧动能转换先行区、国内知名的旅游特色小镇。为此，在总体规划编制过程中，设计团队重点走访了济南市环保科技产业园、金港国际赛车小镇、锦鲤文化休闲小镇及马山慢城等项目（表2），听取他们在项目定位、用地布局、发展目标、分期实施等方面想法及利益诉求，并对其进行梳理，把符合法律法规及总体规划目标的想法和利益诉求融入到总体规划中，既维护公众利益，促进了马山镇发展目标的实现，同时也优化了营商环境，丰富了特色小镇产业类型。
表2 马山镇重点产业项目一览表
项目名称 项目类型 资本类型 项目定位 项目阶段
济南市环保科技产业园 济南市重点工程项目 政府投资+社会资本 以污废处理为核心，以产业发展为支撑，以研发创新为动力，率先打造国家级环境科技产业园 已开工
金港国际赛车小镇 长清区重点招商引资项目 社会资本 推进济南汽车产业升级示范区 未开工
辐射周边地市的赛车文化体验中心
面向山东及其它省份的区域服务平台
锦鲤文化休闲小镇 长清区重点招商引资项目 社会资本 以锦鲤文化为主题，生物科技养殖业和高端休闲度假产业相结合的田园综合体 未开工
立足济南都市圈，集山水生态、乡村体验、主题观光、度假居住为一体的富有魅力的休闲旅游目的地
马山国际生态慢城核心区 无 社会资本 集生态旅游、观光农业、度假休闲、养生养老于一体的生态旅游示范区 一期已完成
2.2.2坚持生态优先，合理划定全域三区三线
在规划编制过程中坚守底线思维，首先对马山镇的资源环境承载力进行综合分析，并结合国土部门提供的基本农田保护范围及环保部门提供的生态保护红线，对马山镇全域进行空间管制规划（表3），在此基础上结合现状用地态势、地理环境、特色小镇创建需求等，进行城镇建设用地选择与布局、重要设施布局，确定城镇生活空间和生产空间的范围[5]，在此基础上对特色小镇的产业项目类型和工艺提出要求，使其与马山镇的生态承载力相匹配，并对这些项目在生产空间内进行布局，在符合特色小镇创建要求的情况下保证马山镇的长远可持续发展。
表3 马山镇空间管制分区范围表
管制分区 范围
禁建区 基本农田保护区 根据土地利用总体规划
山地生态管制区 坡度大于25%的山体保护区
森林植被覆盖区 森林植被覆盖较密地区
河流水系 南大沙河及其支流、崮头水库等主要水库水体
市政走廊 输油、输气及高压线等市政走廊及两侧的防护绿地范围
生态保护红线 济南市生态保护红线确定区域
限建区 低山丘陵生态功能区 坡度小于25%的山体保护区
风景旅游发展区 马山风景区、马山慢城风景区等
一般农地区 根据土地利用总体规划
城镇发展备用地 城镇发展备用地
适建区 城镇规划建设区 城镇建设用地范围
农村社区建设区 社区建设用地范围
农村居民点建设区 农村居民点建设用地范围
2.2.3坚持策划先行，提高规划的可实施性
社会资本凭借优秀的资源整合能力、园区运营经验等优势，成为推动特色小镇快速发展的主导力量。传统的总体规划很难在局部与整体、近期与远期之间找到合适的利益平衡点，但资本的逐利性又决定了必须要在特色小镇建设过程中寻找平衡点，因此有必要在镇总体规划中引入项目策划。
在马山镇总体规划编制中确定旅游业为主导产业，让锦鲤文化休闲小镇、金港赛车小镇等项目的社会资本基于旅游产业价值链延伸，策划导入旅游项目及提出发展建议，制定项目库与行动计划，明确重点发展建设区域和重点项目，并让这些社会资本通过详细的产业策划和城市设计（图3、图4），在马山镇全域空间上落实产业定位和产业联动。然后总体规划编制团队再把这些研究成果进行梳理、筛选、吸收，最后落实到用地布局中。在这个过程中，马山镇的城镇建设用地主要依据产业需求在马山镇全域分散式组团布局，而并不强调集中布置在镇区（图5）。
通过在总体规划编制过程中引入产业策划和城市设计，给予了资本集团表达自身利益诉求的方式和机会，既加强了政府与社会资本、产业主体等资本集团的沟通，平衡了公众利益与资本利益，满足了特色小镇创建时间紧迫的要求，又提高总体规划的科学性。
2.2.4坚持配套平衡，保障用地布局的科学性
小城镇作为联系城、村的纽带，在公共服务均等化的过程中起到非常重要的桥梁作用。马山镇全域的的各功能组团，不仅产业用地与居住用地相融合，而且按照《济南15分钟社区生活圈规划导则》布置街道级和邻里级的教育、医疗、文化等公共服务设施。通过在马山镇全域分散布置具有多元功能、完善服务以及社区认同的功能组团，有效避免了传统产业园的单一性，缩短了功能组团与镇域村庄的距离，有效保证村民在服务半径范围内享受到高质量的公共服务，提高了马山镇公共服务设施的服务能级，促进了美丽乡村建设。
3、结论与思考
3.1积极探索用地组团化布局，提高规划编制的科学性
传统上城镇建设用地集中布局，提高用地紧凑型，很大程度是出于经济层面考虑，节约给排水、道路等市政设施投入，因此建设用地的全域组团化布局还应在合理的水平内，使综合效益最大化，这方面还需要进行进一步的探索研究。另一方面，随着科技的发展，分布式能源、小型污水处理站等新型市政设施应用越来越经济，为建设用地的组团化布局提供了强有力支撑。此外，在旅游资源丰富的小城镇，让意向社会资本通过产业策划和城市设计参与到规划编制过程中，把资本的思维吸收到规划中，突破规划师的主观思维定式，就会发现依据不同自然资源的用地分散式布局才具有更高的可实施性，在现有制度安排下提高了规划空间布局的科学性，避免特色小镇创建陷入总体规划调整的拉锯之中。
3.2加强资源环境承载能力分析，提高规划空间约束能力
长期以来，城乡规划以促进国家社会经济发展为导向，在很大程度上受到各时期各地区各种发展观的左右，忽视了发展的资源环境约束条件，导致空间约束不力的问题[6]。特色小镇作为新型城镇化、经济转型及供给侧改革的载体，不能重蹈覆辙，特色小镇创建影响下镇总体规划在全域进行用地布局时应先进行资源环境承载能力分析，坚守底线思维，提高规划的空间约束能力。
3.3镇级政府调控能力有限客观上决定了用地的全域化布局
我国行政管理体制的特殊性，决定了建制镇财权与事权的不对等，使得建制镇在发展过程中受到社会资本及上级政府的双重影响。市、区的重点项目选址在特色小镇，完善了特色小镇的产业构成，丰富了旅游内容，为特色小镇的产业发展打下了坚实基础，但这种带有指令性的强势项目，导致了镇级政府在产业落地过程中的相对弱势，使社会资本在建设用地上具有主导权，增加了用地集中布局的困难，因此这就需要规划师在坚守公共利益最大化的基础上，通过技术与资本利益进行协调。
注释
①政策统计时间截止于2019年3月15日。
②两个金融政策为：国家发展改革委 国家开发银行关于开发性金融支持特色小（城）镇建设促进脱贫攻坚的意见(发改规划〔2017〕102号); 住房城乡建设部、 中国农业发展银行关于推进政策性金融支持小城镇建设的通知(建村〔2016〕220号)。
参考文献
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[5]扈万泰，王力国，舒沐晖. 城乡规划编制中的“三生空间”划定思考[J].城市规划，2016(05)：21—26.
[6]彭震伟.“空间规划体系改革背景下的学科发展”学术笔谈会[J].城市规划学刊，2019(01).
