来源：中国建设报 2018-12-13
作者：高洋洋
“我国拥有13亿多人口，不管工业化、城镇化进展到哪一步，城乡将长期共生并存。40年前，我们通过农村改革拉开了改革开放大幕。40年后的今天，我们应该通过振兴乡村，开启城乡融合发展和现代化建设新局面。”习近平总书记在主持中央政治局第八次集体学习时强调，乡村振兴战略是党的十九大提出的一项重大战略，是关系全面建设社会主义现代化国家的全局性、历史性任务，是新时代“三农”工作总抓手。
9月26日，《乡村振兴战略规划（2018~2022年）》（以下简称《规划》）由中共中央、国务院正式印发，这既是我国出台的第一个全面推进乡村振兴战略的五年规划，也是统筹谋划和科学推进乡村振兴战略的行动纲领。
据国家发改委副主任张勇介绍，《规划》按三个阶段实施乡村振兴战略的部署，设定了阶段性目标，明确了今后5年的重点任务，提出了22项具体指标，首次建立了乡村振兴指标体系。同时，对于本世纪中叶时的实现目标，《规划》还分两个阶段作了远景谋划。
武汉大学中国乡村治理研究中心研究员吕德文向中国建设报表示，整个《规划》都是很务实的，其中反复强调，乡村振兴千万不要搞假大空的东西。同时，还强调这是一个长期规划，不能急于一时，各地务必因地制宜、分类推行，不能千篇一律，必须尊重客观规律。“这对当下正在蓬勃发展的乡村振兴事业而言，既是行动指南，更是一种约束。”
进一步强化顶层设计
乡村振兴这一战略在去年党的十九大报告中被首次提出。随后，2018年“中央一号”文件《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》（以下简称《意见》）对实施乡村振兴战略进行了全面部署。此次《规划》的出台意味着乡村振兴将全面落地实施。
与《意见》制定的乡村振兴2020年、2035年和2050年“三步走”时间表相比，《规划》进行了细化：到2022年，国家粮食安全保障水平进一步提高，现代农业体系初步构建，农业绿色发展全面推进；农村一二三产业融合发展格局初步形成，乡村产业加快发展，农民收入水平进一步提高，脱贫攻坚成果得到进一步巩固；农村基础设施条件持续改善，城乡统一的社会保障制度体系基本建立；农村人居环境显著改善，生态宜居的美丽乡村建设扎实推进；城乡融合发展体制机制初步建立，农村基本公共服务水平进一步提升。
《意见》提出，乡村振兴要坚持党管农村工作、农业农村优先发展、农民主体地位、乡村全面振兴、城乡融合发展、人与自然和谐共生以及“因地制宜、循序渐进”7个基本原则。在此基础上，《规划》新增加了“改革创新、激发活力”原则，要求不断深化农村改革，扩大农业对外开放，激活主体、激活要素、激活市场，调动各方力量投身乡村振兴。同时，以科技创新引领和支撑乡村振兴、以人才汇聚推动和保障乡村振兴，增强农业农村自我发展动力。
张勇表示，《规划》按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，围绕推动乡村产业、人才、文化、生态和组织振兴，对加快农业现代化步伐、发展壮大乡村产业、建设生态宜居的美丽乡村、繁荣发展乡村文化、健全现代乡村治理体系、保障和改善农村民生等作了明确安排。《规划》围绕乡村振兴“人、地、钱”等要素供给，还提出了推动城乡融合发展、加快城乡基础设施互联互通、推进城乡基本公共服务均等化的政策举措。
突出强调城乡融合发展
“一般工业化、城镇化都会伴随着乡村的衰败，这是世界各国的普遍规律。我们在这个时候提出乡村振兴，是把它放在城乡融合发展的维度上考虑的。我们既要城市兴也要乡村兴，‘两条腿走路’一个都不能少。”吕德文表示，突出城乡融合发展是基于我国城乡关系历史和未来的一个重要判断，也是我国大国治理不一样的地方，将近14亿的人口，即便城镇化率达75%，依然还有非常庞大的农村群体。
对此，《规划》提出，坚决破除体制机制弊端，使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用，推动城乡要素自由流动、平等交换，推动新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系。具体行动上，要顺应城乡融合发展趋势，重塑城乡关系，更好激发农村内部发展活力、优化农村外部发展环境，推动人才、土地、资本等要素双向流动。
其中，在人才支撑方面，《规划》从职业农民、农村专业人才队伍和社会人才三个方面作了明确：全面建立职业农民制度，培养新一代爱农业、懂技术、善经营的新型职业农民，优化农业从业者结构；加大“三农”领域实用专业人才培育力度，提高农村专业人才服务保障能力；建立健全激励机制，研究制定完善相关政策措施和管理办法，鼓励社会人才投身乡村建设。
在用地保障方面，完善农村土地利用管理政策体系，盘活存量、用好流量、辅以增量，激活农村土地资源资产，保障乡村振兴用地需求。《规划》指出，健全农村土地管理制度、完善农村新增用地保障机制以及盘活农村存量建设用地，包括在一定前提下，允许县级政府通过村土地利用规划调整优化村庄用地布局，有效利用农村零星分散的存量建设用地。
在资本支持方面，《规划》提出，要健全多元投入保障机制。坚持财政优先保障、提高土地出让收益用于农业农村比例、引导和撬动社会资本投向农村。另外，国家将加大金融支农力度，健全适合农业农村特点的农村金融体系，把更多金融资源配置到农村经济社会发展的重点领域和薄弱环节，以满足乡村振兴多样化金融需求。
吕德文认为，目前我国仍处于快速城镇化进程中，人才主要向城市流动。但当城镇化率达70%左右时，其进程将会放缓，农村的一些资源优势将会显现，加上国家对农村政策的倾斜以及加大基础设施投资力度，人才等资源的双向流动将更加普遍。
因地制宜、有序推进是关键
“不同地域农村的差异非常大，不能定‘一刀切’的农业农村发展规划指标和目标。要遵循农村经济发展的规律，因地制宜制定符合实际的发展目标。”张勇表示，《规划》着重注意了这些问题，提出要区别对待，根据发展阶段不同、实际情况不同、差异的客观存在进行区别处理。
例如，《规划》把现有乡村分成集聚提升、城郊融合、特色保护和搬迁撤并4类。针对这4类不同乡村，分别明确了乡村振兴的原则、方向、目标和任务。比如，对规模较大的中心村，要在原有规模基础上有序推进改造提升，强化主导产业支撑，支持农业、工贸、休闲服务等专业化村庄发展；对生存条件恶劣、生态环境脆弱、自然灾害频发等地区的村庄，可通过易地扶贫搬迁、生态宜居搬迁、农村集聚发展搬迁等方式，实施村庄搬迁撤并。
在推进乡村振兴上还要讲求“梯次”。《规划》提出，东部沿海发达地区和集体经济实力强的乡村，到2022年要率先基本实现农业农村现代化，起到示范带动作用；其他大部分村庄基本实现农业农村现代化的时点为2035年；贫困地区要求到2050年如期实现农业农村现代化。“这就要区别农村的实际情况，防止一哄而上、‘一刀切’，不顾客观现实，盲目制定高目标。”张勇说。
《规划》还指出，要充分认识乡村振兴任务的长期性、艰巨性，保持历史耐心，避免超越发展阶段，要统筹谋划，有序推进。《规划》针对全面建成小康社会决胜期和开启全面建设社会主义现代化国家新征程这两个阶段分别明确了工作重点。此外，要把握好节奏力度，立足当前发展阶段，科学评估财政承受能力、集体经济实力和社会资本动力，避免负债搞建设，合理确定乡村基础设施、公共产品、制度保障等供给水平，形成可持续发展的长效机制。
《规划》虽然属于顶层设计，但也很强调基层探索的重要性。“各个地方要因地制宜、分类推行，这一点是非常重要的，毕竟每个地方有每个地方的特点，必须尊重客观规律。”吕德文表示。
