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科学规划理水营城,系统打造海绵城市

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来源:中国建设报 2019-10-31
                                         作者:杨梦晗
 
   
他的老本行是城市基础设施规划设计,都是大块头的“硬件”。然而,他却对柔弱无形的“水”如数家珍;他是国内最早接触“低影响开发”(LID)理念和技术并实践应用的专家之一,他对有人简单地将“LID”直接等同于“海绵城市”的认知感到不妥,因为他认为“营城”先得“理水”,以构建城市生态体系为抓手,系统打造“大海绵”;他是典型的“空中飞人”,他的足迹不止一次踏遍了由中央财政支持的全国首批16个海绵城市建设试点,去得最多的试点,每年不少于5次。第二批14个海绵城市建设试点,专程考察调研已超过10个;他带领的团队,可谓“水军”中的精英,直接为9个试点城市提供技术咨询、规划服务……今天,让我们一起来聆听他的“海绵故事”,他就是——张全
    张全,男,教授级高工。住房和城乡建设部海绵城市建设技术指导专家委员会委员。中规院(北京)规划设计公司总经理。
 
1.杨梦晗:您最早从何时开始接触“海绵城市”概念?何时从项目层面开始具体实践这一理念,参与建设的试点和项目有多少?
●张 全:准确地讲,“海绵城市”一词首次出现,是在2012年4月召开的“2012低碳城市与区域发展科技论坛”上。2013年12月12日~13日,习近平总书记在中央城镇化工作会议讲话中强调:“提升城市排水系统时要优先考虑把有限的雨水留下来,优先考虑更多利用自然力量排水,建设自然存积、自然渗透、自然净化的海绵城市”,“海绵城市”自此逐渐成为大众熟悉的新概念,一度成为网络热词。在此之前,大概是在2000年,我们就已经开始接触“低影响开发”(LID)。2000年后,中国城市规划设计研究院(以下简称中规院)在做规划时提到LID已经成为常态了。在技术上,2008年、2009年,中规院同欧盟合作项目时,已经对LID的计算方法、设计方法有了接触,当时主要是学习。
    国内将LID作为一种概念在推,地方上也有一些接触比较早的规划设计单位比如深圳规划院、中规院等,已经开始探索如何使用模型、如何进行设计。除了规划院之外,从2000年开始,还有一批人开始做“雨水管理”,主要做小区内的雨水管理,包括中国建筑设计研究院、北京建筑大学等。LID的概念在国内的实践主要开始于北京奥运会场馆和北川新县城建设,也就是说,中规院在2008年就已经开始在项目中普遍使用LID技术了。
    中规院早期跟国外(欧盟)合作项目时,主要集中在整个的雨水管理方面,这也让我们在“海绵城市”概念提出来之前,技术准备上已经走到了行业前列。当时业界在这方面比较知名的团队主要有北京建筑大学的车伍团队、深圳市城市规划设计研究院的任心欣团队以及中规院的谢映霞团队。我们从首批由中央财政支持的海绵城市建设试点申报开始,就已经介入部分试点城市的海绵城市建设相关工作了。2015年4月首批试点城市名单公布后,我们先后为遂宁、南宁、天津等9个试点城市提供了技术咨询、规划等服务。具体项目因数量太多,加上遇到具体问题后需要适时调整,没有做过精确统计。
2.杨梦晗:国内从2015年4月开始推行由中央财政支持的海绵城市建设试点,作为住房和城乡建设部海绵城市建设技术指导专家委员会委员之一,您这些年考察过多少试点及项目,如何看待海绵城市建设试点工作?
●张 全:全国首批16个试点城市中,专门为海绵城市建设而去的都不止一次,去得最多的是遂宁和贵安新区两个试点,每年不少于5次。第二批14个试点城市中,专门为海绵城市建设去考察服务过的有10个。
    总的来看,我认为海绵城市建设试点工作的整体效果很好。首先,所有的试点城市都真正接受了“规划引领”这个概念,开始认真地做系统方案。系统方案本身就是规划的一部分。如今,海绵城市建设试点工作让“海绵规划”完全推开了,建设了一些设施,积累了一些经验,管理体制也在逐步往前推进,整体效果非常不错,而且海绵城市建设在很多城市都得到了老百姓的认可,社会上的接受度也越来越高。
    对于各个试点而言,海绵城市建设由于涉及领域广、部门多、学科杂而存在综合性、复杂性等特点,没有成功经验可借鉴,试点建设难免走入误区。但经过4年多时间的探索,大多数试点城市都从原先的踏入“误区”转回了“正道”上。
    学术方面,由于海绵城市建设涉及多个学科、多个部门,所以各学科之间、各部门之间的争议比较多,海绵城市建设反而在国外的认知度更高。在2018海绵城市建设国际研讨会上,参会的国外专家对我国海绵城市建设有了更深的认知,会后撰写的文章,普遍认为中国在海绵城市建设领域的实力已经处于国际领先水平。
3.杨梦晗:海绵城市建设必须坚持规划引领、统筹推进的原则,这也是决定海绵城市建设成效的关键因素,您作为国内城市规划和城镇水务方面的权威专家,如何评价国内试点城市在这方面的进展,有哪些值得业界关注和思考的经验教训?
●张 全:2011年,中规院开始组建城镇水务与工程研究分院。当时面临的第一个问题是针对北京“7·21”内涝事件提出解决方案,结合住房和城乡建设部要求,我们提出排水防涝导则的意见。在导则里,我们很明确地提出,排水防涝要有LID,要有源头处理。后来,习近平总书记提出“海绵城市”之后,住房和城乡建设部出台了《海绵城市建设技术指南——低影响开发雨水系统构建(试行)》,提出了“海绵城市(低影响开发)”。这样的提法是有争议的,因为将“海绵城市”和“低影响开发”连在一起提出,早期是有正面影响,但到后期出现的争议却越来越多。截至目前,仍然有不少人把“海绵城市”等同于“LID”。我认为,海绵城市是城市生态体系的一部分,它首先是城市生态体系的抓手,我们不能把“海绵城市”矮化了,只变成LID,更不能建个透水砖、下沉式绿地等设施,就认为是海绵城市了。海绵城市是整个城市层级的建设理念和方式,是一个系统化方案,而不是透水砖、雨水花园等单一的工程措施。近两年,大家一说到海绵城市,就觉得是屋顶花园、雨水管断接等技术或者工程设施。海绵城市跟大系统的关系,大家都避而不谈。
    我们必须承认,早期海绵城市的技术体系是从LID开始的。后来我们极力在国内推广澳大利亚的“水敏感城市设计”,但因几个很直接的问题没有成功。一是没有那么大的土地,二是一直没有搞清楚“大海绵”(水利方面)和城市的关系。我们一直想将其作为一体化来做,但是由于各方面原因,经常造成“掰开了做”的结果。碎片化,说的直白点,实际上就是行业的切割。比如,管“大水”的不管内部,他就把一切都放在“大水”里面去做,相互间的一体化没办法打通。
    在4年多的试点实践里,我们一直坚持把所谓的“大海绵”引入到真正的海绵城市里来。所以一直强调做海绵城市一定要“规划先行”。“规划先行”的目的,是通过海绵城市的理念和计算方法,提供技术细节,把城市里该留的东西留下来。这些东西在早期的海绵规划里很少被人关注。
    比如在海绵城市试点建设没开始之前的2012年、2013年,我们在做贵阳市区域(现为首批由中央财政支持的海绵城市建设试点城市之一的贵安新区)的规划时,就提出了“蓝绿空间”,表示有些地方不应进行建设,需留出一个通道,雨来了就可以从通道走,实际上就是海绵城市建设中提到的“超标准雨水排泄通道”。但当时也没有这个概念,主要目的也不是为了能够排走超标准雨水,而是因为那个地区“水敏感”太高了,周边全是各个市的水库。我在2006年做规划的时候,做过这个地区的战略规划,当时就坚持这块地不要划入贵安新区,但是2011年贵州省政府做规划时,还是将这块地划进去了,我们就变成了被动地做规划。该地区的核心是水环境安全。由于当时没有海绵城市的概念,在做规划时就根据LID概念来做水环境安全。我当时提出这个地区要把水慢下来,下了雨不要让水都流走,都流走的话肯定会污染周边,应该让水停下来,经过植物、湿地等一系列自然措施的吸收、过滤,再排出去。
    当时在规划里提出这个概念以及污水处理厂标准、尾水的排放方式,都被人嘲笑,我们希望这个地区污水处理厂的尾水不要排放,而是运用自然生态体系,充分利用湿地系统、水系统的净化作用,但没有被接受。当地设计单位认为这样的做法不结合实际,他们想做一个几十公里的塘,直接把水排到下游去。当海绵城市提出之后,他们才发现,我们当时的理念跟海绵城市建设很契合。
    直到目前,到底规划该做什么,还是有不少争议。海绵城市很重要的一点是把蓝线控制住,遂宁市海绵城市建设在这方面做得很到位,对整体布局(所有的河道)做得很好。低洼地的不建设并不属于蓝线的范畴,可能很多时候都是没水的,但我们希望尽量减少施工,把它变成公园,而不是将其填起来多加建设。因为一填起来,整个城市的竖向就会发生变化,后果很严重,最大的问题就是谁先建谁倒霉。
    做规划的人很清楚,各地新区不可能在3年内完成申报的海绵城市建设内容。在不可能全面完工的情况下,我认为有几个问题十分关键:首先要建立完成大系统,其次是建设完善中间系统,用规划来保证源头系统,最后是用管理来保证整体。建好末端系统最突出的核心是水系,不论是用现有的水系,还是新建水系,都可以。末端系统做好以后,不管别的项目怎么建,末端已经守住了。继而针对上游的其他系统,看看哪些设施能建。现在贵安新区已经确定了所有的排口,全部做完旱溪,二级系统也做成了,剩下的用严格的规划管控就可以实现预期目标了。大系统能够保证在建设过程中,即使产生再多的污染,也不会摧毁整个系统。
    要是以23号文(中华人民共和国主席令第23号《中华人民共和国城市规划法》)来要求的话,除了试点城市之外,其他城市的规划要做到什么状态?我个人认为还需要继续推进,坚持“以奖代补”,最好是全国性地再促一次“海绵规划”,把规划和系统的关系梳理清楚,让各个城市自己提出到2020年能做什么事,而不是单一地靠国家层面的管理。到了2020年,再组织相关部门去检查。此外,要对各个城市的海绵规划、实施方案进行辅导,让其做得更有效率,把系统性做得更强一些。
4.杨梦晗:自海绵城市建设试点推行以来,您亲自参与或指导的试点城市和建设项目中,印象最深刻的有哪些?
●张 全:我个人认为,第一批试点截至目前,是很成功的,而且一年比一年好。一是海绵城市建设得到了很多人的认可,二是相关单位、技术人员从原来的“完全不懂”变为“会做”了。
    海绵城市建设的过程是艰辛的,但结果是好的。遂宁市海绵城市试点建设第一年拿了黄牌,该市市委、市政府都非常重视,邀请中规院去做海绵城市技术服务。我们派了一支队伍在现场驻扎,摸清本底,结合实际扎扎实实做现场施工图。加上地方政府的大力支持和积极配合,遂宁市的海绵城市建设做得比较顺利,在第二年的中期绩效考核中位列第二名,而且成了全国海绵城市建设试点现场会的召开城市。印象最深的是,在遂宁市做海绵城市建设工作汇报的莫离博士,做完报告准备坐下来吃饭时,居然累得晕倒了。
    2016年,经过一年的海绵城市建设试点探索后,各个城市都发现了问题。贵安新区刚开始对海绵城市的概念不理解,导致系统没理清楚、工程进度缓慢。之后找到了“用大系统解决核心问题”的思路,虽然工作量没干完,但是把整个系统梳理清楚了,之后的工作就更加明确、顺畅了。
    整体上来说,吉林省白城市一开始的定位有偏差,但是后来都纠正过来了。刚开始他们的技术团队对雨水的认知度太高了,老想着城市内涝问题。实际上白城是一个相对缺水地区,是一个盐碱化正在形成的寒冷地区。所以,寒冷地区怎么建设怎么管理,这是白城要回答的第一个问题。第二个就是它的水资源利用问题,接下来是水体黑臭问题,最后才是内涝问题。白城市海绵城市建设一开始就抓融雪剂的问题,我认为是对的。当然,由于霜冻期导致建设周期太短,白城市的海绵城市建设能取得今天的成效,十分不易,
    重庆市悦来新城的海绵城市建设试点,刚开始面临着新区和山地地形的问题,现在面临的最大硬伤是没有建完,空缺率太大。早期,我们一直对悦来新城在山地较陡的环境下做两侧的海绵设施的做法有疑虑,尤其是早期在大山里做了一个大池子。这两年试点建设整体上还可以。
    武汉市是一个“巨无霸”的城市,既有黑臭水体,又有内涝。不论是对黑臭水体,还是对内涝,海绵城市建设都有一定作用,但只是一部分作用。像武汉这种内涝严重的城市,光靠海绵城市建设是解决不了根本性问题的。应该先想一个全市的大系统,再反过来依靠海绵城市建设解决一部分问题。首先是确定需要多大的排量,水系之间需要多大的连接输送,再反过来梳理和构建别的小系统。对武汉市来说,“坛坛罐罐”都得用,甚至可以向国外学习,学校的低洼地都可以用。武汉工程措施的定位,不能因为做了海绵城市而下降。
    总而言之,首批由中央财政支持的海绵城市建设试点,整体上收效都不错。比起首批试点,第二批试点更有难度,城市不是太大,就是经济不好,进度很难快起来。比如三个直辖市(北京、天津、上海),这类城市的管理成本远远高于小城市,往往出台一个办法、一个机构都很难,审批报告慢、建设进度也慢。不过天津市对海绵城市建设方面,还是非常重视的,有全面铺开的趋势,而且很强,把三年的建设全部打包成海绵城市建设在推广,这是我们没想到的。尤其是中新天津生态城的整体基础比较好,将海绵城市的理念跟传统的技术方式(如“绿色建筑”)结合起来做,顺着思路建下去是没问题的。但天津市在技术上的难点,还有待解决。一是土地盐碱化问题,二是土壤不下渗问题。
5.杨梦晗:除了由中央财政支持的海绵城市建设试点外,目前全国各地省市级试点工作也在陆续展开,您如何看待省市级试点工作进展?有何具体建议?
●张 全:除了由中央财政支持的海绵城市建设试点城市之外,现在已经完成海绵规划的城市大概有几百个。省市级的试点工作,在经济发达地区的城市效果还可以,往下推进得也不错,技术体系也在逐步形成。然而,这并不能解决城市全面的问题,整体效果上肯定不如国家试点那么强,也不如国家试点那么积极。
    海绵城市建设不会到此为止,单就海绵城市建设而言,还有3~5年稳步推进的过程,就协同绿色发展、生态文明建设等国家战略共同发展而言,是一个长久持续的过程。2018年国家开展黑臭水体治理示范城市试点,要求中很大一部分都跟海绵城市有关,这也是同时推进海绵城市建设的一个很重要的因素。
    我个人建议,为调动各城市参与海绵城市建设工作的积极性,国家可建立“以奖代补”的体系,进一步完善海绵城市建设验收的方式、监测方式。最好在2020年之前出台相关措施和政策,并逐步推进2~3年。“以奖代补”具体措施就是在全国选出海绵城市建设成效突出的城市(不限定试点),对其进行财政奖励。
    此外,海绵城市建设还要在技术上形成规范,尽快出台各类海绵城市技术规范,强制性要求设计方案符合海绵城市建设理念,确保各城市的建设符合规范要求。因为海绵城市建设学科之间的争议比较大,很多方面都没有跟海绵城市建设很好地结合进来,比如绿化方面,北京市园林绿化局就曾明确表示,绿地不能下沉。但我认为,即使不结合海绵城市建设来做绿化,最低要求也要做到绿地里的水不再排到外面。
6.杨梦晗:您如何看待海绵城市建设的发展趋势及其在探索走出一条中国特色城市发展道路过程中将会起到的具体作用?
●张 全:海绵城市是城市整个“水的营造”的一部分。可以说,把整个“水的营造”这面大旗全放在海绵城市里也不为过。对于整个城市发展而言,应是“理水、营城”,首先要把水梳理好而非治理好,梳理清楚后再来讨论城市建设的问题,把梳理水的问题作为规划的前提。
    海绵城市建设经过4年的试点探索,已经积累了一些经验,今后将会越来越完善。目前最急需解决的问题主要有以下几方面:
    首先是在顶层设计层面尽快形成规范。目前,从国家层面上来说,海绵城市建设从指南到导则,都还没有真正形成规范,在顶层设计方面没有形成规范,会直接影响到应用推广。其次是建设能发挥实际作用的监测系统。现状是不少试点花了很多钱,但不知道监测什么,也不知道用什么手法、怎么取样。目前,各个地方把海绵城市建设监测的重点放到了管道上,但我们更需要的是对设施的监测。比如说雨水花园,进来的是什么水、有多少量、什么时候开始溢流、什么时候下渗到盲管、下渗状况如何、出去的水是什么水质、什么水量等,进出雨水花园的水的前后之差怎么样,之间的关系是什么……这些数据需要我们一个个地剖析各个设施。如果没有这些数据的对比,怎么知道设施有没有用?同时,海绵城市试点建设的验收要求,任何一条结果的量化是怎么得到的,这些都需要监测系统反馈数据。虽然在2017年下半年,住房和城乡建设部大力推行监测,但那时候设施已经建好了,再来做监测就有些晚了。再其次是建设国家层面的海绵城市建设信息平台。最后是设计水平需要进一步提高。目前的海绵城市建设设计水平普遍不高,因为设计领域没有多少人去思考这些东西,真正去做设计施工图很有难度,只有扎根在现场做施工图,才能提高业务水平,设计出来的东西才切实有效。
    海绵城市建设在探索走出一条中国特色城市发展道路过程中将会起到的具体作用主要集中在两方面:首先是海绵城市的理念对中国特色城市发展道路有极大的参考价值。海绵城市的理念最核心的就是生态意识。生态意识是城市生态很重要的一个抓手,它改变了过去的“营造生态”,即只要做绿地就是生态的模式,使得整个城市在建设中变得更加接近自然生态。其次,海绵城市建设还会对我国今后的施工建设产生很大的影响。海绵城市建设项目,很重要的一点便是细微化的设计和施工。举个例子,一个项目的竖向,如果设计不细致或者施工太粗糙,稍微有一点偏差,就会导致整个项目的失败。因此,海绵城市建设的深入推进,会使整个建设行业的水平和质量都会有所提高。
7.杨梦晗:您认为海绵城市建设持续深入发展的当务之急有哪些?
●张 全:海绵城市建设持续深入地发展,首先要解决的是将其纳入规划管控体系。只有写进了规划管控体系中,才能保证实施。也就是说,如果不做海绵城市,整个方案就没办法通过。其次,建议财政上“以奖代补”,将原来的试点补助,改为奖励给海绵城市建设做得好的城市,以此激发各个城市主动进行海绵城市建设的积极性。其实,经过试点建设验证,在真正的海绵城市建设中,并不多花钱,因为原本城市建设就该做绿地,海绵城市建设只是把绿地的形式改变了。有人说,做海绵城市总体上比不做要多花5%~10%的经费,也有人说要多花30%的经费,但如果要把整个大系统考虑清楚,反而是会省钱,因为开发商前端该花的钱都花了,政府要花的钱就减少了,所以城市整体支出不但不会增加,反而还会减少。此外,我国海绵城市建设目前从规划到设计,整体的技术水平还有待进一步提高。
 
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